Por la Dra. Mayra Rafaela Cosentino
El presente trabajo intentara desarrollar los aspectos básicos que regulan el modelo sindical argentino en relación a las asociaciones gremiales y sus dos variantes: aquellas que cuentan con la personería gremial y las simplemente inscriptas, así como algunas de las particularidades que este sistema supone. Además, desde el punto de vista jurídico, abordar los recursos que se encuentran plasmados en la Ley 23551. Analizar sus ventajas y desventajas y proponer mejoras necesarias para el efectivo goce del derecho de organización sindical libre y democrática.
I.- INTRODUCCION
A nivel mundial, desde el año 1919, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), es el organismo especializado que se ocupa de las cuestiones relativas al trabajo y a las relaciones laborales y es la que establece que, tanto los trabajadores como los empleadores deberían poder conformar las asociaciones que estimen convenientes, y que los Estados deberían abstenerse de limitar este derecho y de interferir en sus actividades.
En el ámbito Nacional, la Constitución Argentina también sigue este principio: incorpora el Convenio 87 de la OIT, sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, en su mismo rango, al tiempo que en su parte dogmática establece que debe asegurarse a los trabajadores el derecho a contar con organizaciones sindicales libres y democráticas, reconocidas por la simple inscripción en un registro especial. Es decir, que encuentra anclaje constitucional en el art. 14 bis de la Constitución Nacional el cual reza: “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador:… organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial”.
Debemos destacar que el modelo sindical que rige en nuestro país es el llamado de unicidad promocionada, por el cual se le otorga a un sindicato la personería gremial y a partir de ese momento este sindicato goza de una serie de derechos exclusivos; de este modo se restringe la actuación de los sindicatos a la obtención de una personería gremial, previa demostración de la mayor representatividad en el ámbito en que se trate.
El derecho a la organización sindical libre y democrática, se ha reglamentado mediante la ley 23551 y su decreto reglamentario 467/88. Esta normativa infra constitucional plantea, dentro de otras clasificaciones, la existencia de dos tipos de Asociaciones Sindicales, las Asociaciones Sindicales con Personería Gremial y las Asociaciones Sindicales con Simple Inscripción Gremial.
Dentro de esta clasificación cada una de ellas cuenta con derechos en razón de su condición y representatividad. En el modelo sindical Argentino la asociación sindical más representativa adquiere pleno derecho o plena capacidad. En el único ámbito que se permite la existencia de más de una Asociación Sindical con Personería Gremial es en el ámbito público.
En relación al sector público, el primer sindicato fue la Asociación Trabajadores del Estado (ATE), fundado en 1925, y con personería gremial Nº 2 de 1946. Si bien no era común en aquellos años que una vez conformado un sindicato, en el mismo ámbito se creara otro, en el sector público, en 1948 se funda la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN), y se le otorga también personería gremial, la Nº 95. Es decir, que en el ámbito estatal, prácticamente desde el nacimiento del sistema de personerías gremiales existieron dos sindicatos reconocidos, que compartían un mismo ámbito de actuación personal y territorial. A través de los años comenzaron a crearse otros sindicatos que recortaban formalmente el ámbito de ATE y UPCN (judiciales, docentes, empleados públicos provinciales y municipales); pero en el ámbito público se da la particularidad que estos nuevos sindicatos no “recortan” la personería gremial de los sindicatos preexistentes, sino que una vez cumplido el trámite previsto por la ley 23.551; es decir, una vez que demostraron que son los sindicatos más representativos en cada ámbito, se suman y coexisten en el sector que se trate.
En resumen, dicho modelo sindical se caracteriza por el sistema de personería gremial que ha regido en nuestro país durante medio siglo – salvo por el breve plazo de dos años – en los cuales rigió el decreto/ley 9270/56 que estableció un régimen de pluralidad sindical.
En el año 1988, con el dictado de la ley 23.551, se retoma el sistema tradicional, consistente en distinguir entre asociaciones sindicales simplemente inscriptas y asociaciones sindicales con personería gremial, a las que otorga, con carácter exclusivo, determinada capacidad jurídica.
II.- LAS ASOCIACIONES SINDICALES.
En nuestra legislación, la definición de Asociación sindical está dada por la ley 23.551 en sus arts. 2, 3 y 5; y se refiere a ellas como aquellas entidades que tienen por objeto la defensa de los intereses de los trabajadores, es decir, de todo aquello que se relacione con sus condiciones de vida y de trabajo.
La acción sindical debe contribuir a remover los obstáculos que dificultan la realización plena del trabajador.
La constitución de una asociación sindical debe estar regida por los siguientes principios: pureza (no se admiten sindicatos que no sean de trabajadores, ni injerencia estatal, política o patronal); autonomía; especialidad (no puede defender la totalidad de los intereses sino solo los intereses profesionales); no discriminación (no se puede establecer diferencias por razones de sexo, raza, religión, ideología, etc.).
En cuanto a la naturaleza jurídica de las asociaciones sindicales podemos decir que son entidades asociativas de derecho privado con fines distintos a los del Estado ya que su objeto es la defensa de los intereses de los trabajadores.
El sistema de la personería gremial única es troncal en la organización sindical de nuestro país.
La ley 23.551 mantiene el sistema tradicional de nuestra legislación nacional, consistente en distinguir entre asociaciones sindicales simplemente inscriptas y asociaciones sindicales con personería gremial, a las que les otorga, reitero, con carácter exclusivo, determinada capacidad jurídica. Es decir que mediante el sistema de personería gremial, se concentra un importante cumulo de atribuciones esenciales en las organizaciones reconocidas por el estado con la personería gremial; por oposición se deja a aquellas simplemente inscriptas sin estas facultades.
En nuestro país, los sindicatos que aglutinan los derechos sindicales son solamente aquellos que obtienen personería gremial mediante el trámite previsto en la Ley 23551, siendo el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social la autoridad de aplicación. Es ante la cartera laboral donde debe tramitarse el pedido de inscripción.
Cabe destacar que las asociaciones simplemente inscriptas carecen del ejercicio de los derechos gremiales y de las facultades fundamentales respecto de la defensa de los derechos colectivos de los trabajadores. En cambio, las asociaciones con personería gremial poseen la exclusividad del ejercicio de dichas facultades.
Es necesario resaltar que las asociaciones sindicales simplemente inscriptas se pueden transformar en asociaciones con personería gremial, si logran constituirse en las más representativas de la actividad, oficio o profesión. La distinción antes referida, es cuestionada de modo permanente por la comisión de expertos de la OIT desde 1988 y; de igual manera lo han hecho el Comité de Aplicación de Normas y el Comité de Libertad Sindical. Estos, han señalado que la distinción establecida en la ley, entre sindicatos más representativos de personería gremial y otros sindicatos, tendría por efectos conceder a los primeros una serie de derechos exclusivos, que en realidad, agotan las actividades propiamente sindicales de una organización. Si bien la comisión de expertos, estimó, que el hecho de otorgar ciertos derechos preferenciales o exclusivos a las organizaciones más representativas, no atenta contra los principios de la libertad sindical, manifestó que los privilegios que les acuerda la ley no deberían exceder, en particular, de la exclusividad en materia de negociación colectiva, de la consulta con los gobiernos y de la representación en organismos internacionales.
Al respecto es dable destacar que la Organización Internacional del Trabajo no se opone al otorgamiento de la personería gremial al sindicato más representativo, sino que se opone a que éste tenga la exclusividad de los derechos sindicales. Aun cuando reconoce que en los casos de existir un régimen de personería gremial como el que tenemos en nuestro país, el sindicato con personería gremial podrá gozar de cierta preferencia, pero no exclusividad, en materias tales como la negociación colectiva, o la representación de los trabajadores frente al Estado o frente a los organismos internacionales.
Entre los pronunciamientos del Comité de libertad sindical se destacan aquellos en los cuales se trata el caso de la CTA, probablemente la situación de mayor trascendencia en relación a la incompatibilidad entre el sistema sindical de la ley 23.551 y los principios de la OIT, los cuales no solo coinciden con la constitución, sino que han sido asumidos por la Argentina desde enero de 1960.
En este sentido, se puede afirmar que el modelo sindical argentino tiene normas que entran en colisión con diversos aspectos establecidos por Convenios de la Organización del Trabajo, sin rango constitucional, pero con jerarquía superior a las leyes, como son los Convenios 98 sobre Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, y 135 sobre los Representantes de los Trabajadores.
No obstante, en las leyes 23.551 y 14.250, los derechos sindicales, más toda una serie de privilegios, son acordados con exclusividad a los sindicatos con personería gremial. Y es por ello que el modelo sindical argentino, en relación a este aspecto, es fuertemente cuestionado por la Organización Internacional del Trabajo, a través de órganos que la componen como la Comisión de Expertos en Aplicación y Convenios y Recomendaciones de la OIT y el Comité de Libertad Sindical. En línea con estos cuestionamientos de la autoridad internacional del trabajo, la Ley de Asociaciones Sindicales ha sido declarada inconstitucional en varios de sus artículos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y los tribunales inferiores y hay otros artículos que, si bien no fueron declarados inconstitucionales, muestran patentes inconsistencias con el bloque constitucional y han sido observados por los órganos especializados de la OIT.
Es el caso, por ejemplo, del artículo 38 de la ley que habilita la retención en nómina de las cuotas sindicales solo a las asociaciones con personería gremial. Lo cual, según la comisión de expertos, perjudica de manera indebida a las organizaciones simplemente inscriptas. También han existido variadas propuestas de reforma legislativa, las cuales han fracasado. Un gran cúmulo de los proyectos de reforma que se han presentado, plantean un esquema sindical en el que, si bien seguía existiendo la estructura de doble personería (jurídica y gremial) se reducían al mínimo los beneficios exclusivos de éstas últimas, limitándose básicamente a una prioridad en la representación en la negociación colectiva, consulta con las autoridades y nombramiento de delegados ante organismos internacionales.
III.- CONFLICTOS EN TORNO A LA PERSONERIA GREMIAL.
Adentrándonos en los conflictos que se dan entre los sindicatos en torno a la personería gremial, debemos referir que la estructura normativa que regula las relaciones del trabajo, se encuentra articulada por normas de la más alta jerarquía, con su respectivo conjunto normativo reglamentario, en decreciente orden de prelación.
El modelo sindical argentino adquiere entonces su forma mediante el bloque constitucional en primer lugar, seguido por la Ley de Asociaciones Sindicales y finalmente el decreto reglamentario 467/88.
En el mes de agosto de 1988 se sancionó la Ley 23.551 y su decreto reglamentario. A partir de este momento deberían haberse vuelto operativos los principios constitucionales relativos a la libertad sindical. Mediante esta ley se regulan, entre otras cuestiones, aquellas atinentes a la forma de las organizaciones de trabajadores, a la tutela sindical, a la representación del sindicato en la empresa y la protección de los representantes gremiales.
Según la Ley 23.551, la personería gremial es el instrumento jurídico que permite dar eficacia general, en el ámbito colectivo, a los actos realizados por las asociaciones que la poseen, sin necesidad de una adhesión formal de los trabajadores representados (afiliados y no afiliados). Es una suerte de privilegio que se concede a una asociación de trabajadores para realizar en nombre de todo el gremio determinados actos por ser considerada como la asociación más representativa de determinada actividad laboral.
La ley de asociaciones sindicales le da la máxima representación a un solo sindicato por actividad, por oficio o por empresa, adoptando un criterio de representatividad basado en el número de afiliados. En los artículos 28, 29 y 30 de la Ley 23.551 se establecen distintas maneras de adquirir la personería gremial.
Estas disposiciones tienen una tendencia marcada hacia el sistema de unicidad de sindicato y– según mi opinión – de este modo se monopoliza la defensa de los intereses de los trabajadores. El otorgamiento de la personería gremial se da, a través del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, cuando una asociación – que en su ámbito territorial y personal de actuación – sea la más representativa y además cumpla los siguientes requisitos: a) se encuentre inscripta de acuerdo a lo prescripto en la ley 23.551 y haya actuado durante un período no menor de 6 meses; b) afilie a más del 20% de los trabajadores que intente representar.
Además, la autoridad administrativa del Trabajo, al reconocer la personería gremial, deberá precisar el ámbito de representación personal y territorial, y cuando los ámbitos pretendidos se superpongan con los de otra asociación sindical con personería gremial, debe darse intervención a la asociación afectada y proceder al cotejo necesario para determinar cuál es la más representativa.
Una vez firme la resolución dictada por la Cartera Laboral, se inscribe la asociación sindical en el registro que lleva la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales, y se publica en el Boletín Oficial.
En el caso que la personería gremial sea denegada, la parte afectada puede cuestionar la decisión ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo. LA PERSONERIA GREMIAL EN EL MODELO SINDICAL ARGENTINO 9 En relación a ello, cabe tener presente que en caso de que existiera una asociación sindical con personería gremial, solo podrá concederse igual personería a otra asociación, para actuar en la misma zona y actividad o categoría, en tanto que la cantidad de afiliados cotizantes de la peticionante, durante un período mínimo y continuado de 6 meses anteriores a su presentación, fuere considerablemente superior a la de la asociación con personería preexistente. Y es el decreto 467/1988 – reglamentario de la 23.551 – en su artículo 21 el que establece que para que se produzca el desplazamiento de la personería, la mayor representatividad consiste en poseer como mínimo un número superior al 10% de los afiliados cotizantes del sindicato que anteriormente la poseía, el que se debe mantener por un período mínimo continuado de seis meses.
Con este requisito lo que trató de evitarse es que se originen sucesivos planteos de conflictos de representación. Es de suma importancia, por respeto a la democracia sindical y al principio de igualdad, que, cuando otro sindicato simplemente inscripto resulte ser más representativo por tener mayor número de afiliados que el anterior, pueda obtener dicha personería, convirtiéndose en titular de los derechos privilegiados.
IV.- ACCIONES JUDICIALES EN ORDEN AL OTORGAMIENTO O A LA DENEGATORIA DE LA PERSONERIA GREMIAL
El procedimiento para la obtención de la personería gremial previsto en los artículos 25 y 28 de la ley 23.551 consiste en que una asociación sindical solicite al Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social el otorgamiento de la personería gremial.
Frente a esta situación pueden darse diversas situaciones: a) que no exista superposición con la personería gremial de otro sindicato (hipótesis bastante difícil en nuestro país); b) que exista una superposición parcial con la personería otorgada con anterioridad a otra asociación sindical, en cuyo caso podrá resolverse el caso –previo el procedimiento legal previsto- otorgando la personería pedida (la asociación que pierda quedará con una personería de menor ámbito) o denegando la misma; c) que exista superposición total con la personería de otra asociación sindical, en cuyo caso si la asociación que pide la personería gana el conflicto obtendrá la personería, y la anterior asociación se verá privada de ella, y puede ocurrir que se deniegue el pedido, quedando las cosas en su estado anterior.
Frente a la denegatoria de personería gremial o inscripción por parte de la Autoridad de aplicación, la parte afectada puede cuestionar la decisión ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo. Así lo establece expresamente el art. 62 de la Ley 23.551, que otorga la competencia exclusiva a la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo cuando las acciones las promueva la autoridad administrativa del trabajo; cuando se trate de recursos contra resoluciones administrativas definitivas que decidan sobre el otorgamiento de la personería gremial, encuadramiento sindical u otros actos administrativos de igual carácter, siempre y cuando se haya agotado la instancia administrativa. Asimismo, contra la denegatoria tácita de una personería gremial o de una inscripción; y en las acciones de encuadramiento sindical que se promuevan por haber vencido el plazo establecido para que se pronuncie la autoridad administrativa del trabajo.
En efecto, los arts. 61 y 62 de la ley 23.551 ciñen la aptitud jurisdiccional de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo a las resoluciones definitivas dictadas por la autoridad administrativa del trabajo en lo vinculado a la vida interna de las asociaciones sindicales.
V.- ANALISIS JURIDICO
A continuación se analizará principalmente aquellos puntos de la ley que han sido cuestionados por nuestra Corte Suprema de Justicia por considerarse que son centrales en el modelo sindical argentino.
ADEMUS
La Corte Suprema de Justicia, revocó un fallo de la Cámara Federal de Salta que había declarado la inconstitucionalidad de la ley 23.551 en cuanto solo permite celebrar convenios colectivos de trabajo a los sindicatos con personería gremial.
En el caso, la Agremiación de Empleados Municipales de Salta, interpuso una acción de amparo solicitando la declaración de inconstitucionalidad de la resolución que homologaba el CCT 1413/14 “E” porque no se le permitió participar de la negociación.
El juez de Primera Instancia hizo lugar al pedido al considerar que la resolución atacada es inconstitucional dada su “incompatibilidad con los principios de libertad, pluralidad sindical y no exclusión” y remarcó que era una decisión arbitraria no permitirle a ADEMUS participar en la renegociación del Convenio Colectivo homologado.
La sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta ratificó esa a decisión. La Unión de Trabajadores Municipales de Salta -entidad colectiva con personería gremial -, interpuso un Recurso Extraordinario contra dicha decisión.
A través de una votación dividida, Carlos Rosenkrantz, Elena Highton de Nolasco, Juan Carlos Maqueda y Ricardo Lorenzetti, por la mayoría, y la disidencia de Horacio Rosatti, el máximo tribunal consideró que solo los sindicatos con personería gremial pueden negociar convenios colectivos. La mayoría consideró que “es incuestionable la validez constitucional del art. 31, inc. c, de la ley de asociaciones gremiales que reconoce a los sindicatos más representativos -esto es, en nuestro sistema legal, los que cuentan con personería gremial- una prioridad en la negociación colectiva”.
De esta manera, la resolución que homologó el convenio colectivo del ámbito municipal de Salta celebrado solamente con el sindicato con personería gremial no merecía reproche alguno.
En ese punto, el fallo destacó que “el art. 31, inc. c, de la ley 23.551, que reconoce a los sindicatos más representativos -esto es, en nuestro sistema legal, los que cuentan con personería gremial- una prioridad en la negociación colectiva, no resulta constitucionalmente objetable.”. “En consecuencia, la concertación del CCT 1413/14 «E» solo con el sindicato con personería gremial no merece reproche alguno, por lo que carece de sustento la objeción constitucional formulada por la cámara respecto de la resolución 2061/14 que lo homologó”, enfatizó la sentencia.
ROSSI
Otro fallo de la Corte Suprema de Justicia, que declaró la inconstitucionalidad del art. 52 de la ley 23.551 de Asociaciones Sindicales, es el fallo “Rossi” del año 2009. La actora, Adriana Rossi, había sido objeto de una sanción disciplinaria de suspensión y cambio de lugar de tareas, dispuestos por su empleadora, la Armada Argentina.
Rossi, entonces, reclamó que las dos medidas fueran dejadas sin efecto ya que no habían contado con la previa autorización judicial, la cual era necesaria dada la tutela sindical de la que gozaba en su carácter de presidenta de la Asociación de Profesionales de la Salud del Hospital Naval (PROSANA), sindicato de primer grado simplemente inscripto.
La Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo rechazó la demanda al considerar que, según el citado art. 52, si en una misma actividad existe un sindicato con personería gremial y otro simplemente inscripto, sólo los representantes gremiales del primero están cubiertos por dicha tutela; en el caso, agregó, se daba esa situación dada la presencia de la Unión del Personal Civil de las Fuerzas Armadas (PECIFA) como entidad de primer grado con personería gremial.
Contra ese pronunciamiento, la actora interpuso un recurso extraordinario, que fue favorablemente acogido por la Corte Suprema, la cual declaró la inconstitucional del art. 52 de la ley de asociaciones sindicales.
El Tribunal se fundó en la doctrina que había expresado en el caso ATE c. Ministerio de Trabajo, donde había expresado que: la «organización sindical libre y democrática» es un principio arquitectónico que sostiene e impone la Constitución Nacional mediante su art. 14 bis, y por vía de un muy comprensivo corpus iuris con jerarquía constitucional proveniente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
Otra de las premisas en las que se fundó el fallo residió en que, de acuerdo con el mencionado art. 14 bis, la libertad sindical debe estar rodeada, como atributo intrínseco o inherente para el logro de su ejercicio cabal y fecundo, de un particular marco de protección de los representantes gremiales. Estos, «gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo».
Como resultado de esas premisas, la Corte concluyó en que, al limitar a los representantes gremiales de los sindicatos con personería gremial los alcances de la protección prevista en su art. 52, la ley 23.551 había violentado, de manera tan patente como injustificada, la esfera en que el legislador puede válidamente dispensar determinados privilegios a las asociaciones más representativas.
La distinción legalmente establecida, esto es, el diferente grado de tutela reconocido a los representantes gremiales, según provengan de sindicatos simplemente inscriptos o de sindicatos con personería gremial, mortificaba dicha libertad respecto de los primeros y de los trabajadores en general, en sus dos vertientes inescindibles: individual y social.
VI.- CONCLUSION
La presente ponencia ha tenido como objetivo el análisis del modelo sindical vigente en nuestro país, y específicamente en lo que a la personería gremial y sus dos variantes respecta. Conforme lo expresamos a lo largo del relato, la unidad sindical plasmada en el modelo ha sido tachada de inconstitucional en sus artículos centrales por las sentencias de la Corte Suprema de Justicia y otros Tribunales
Considero que el otorgamiento de la personería gremial a través del procedimiento establecido en la ley 23551 tiene un marcado sesgo hacia el sistema de unicidad de sindicato y ello conlleva a que, de manera directa o indirecta, la libertad de los trabajadores se vea condicionada hacia el sindicato con personería gremial; monopolizando así la defensa de los intereses de los trabajadores.
El procedimiento establecido dificulta el acceso a la personería gremial de las asociaciones simplemente inscriptas ello, sumado al hecho de que las ya conocidas diferencias en los privilegios que a ellas se les niega, tiene un efecto persuasivo sobre la psiquis de los trabajadores.
No debe perderse de vista que el Derecho Colectivo existe para hacer más efectiva la defensa de la persona del trabajador, que es el centro y lo que justifica la existencia del Derecho del Trabajo.
A modo de cierre, considero que resulta necesario encarar una reforma del régimen vigente que sea más inclusiva para todos los trabajadores haciendo efectivo el ejercicio de la libertad sindical a partir de una real democratización de los sindicatos. Para ello es necesario una revisión integral de todas las normas que regulan al derecho colectivo del trabajo para lograr el efectivo goce de la libertad sindical a partir de dotar al sistema de mayor democracia y mayor compatibilidad con los presupuestos establecidos en nuestra Constitución Nacional.
Bibliografía
CREMONTE, Matías, “El nuevo Convenio Colectivo de Trabajo para la Administración Pública Nacional:
La opción por la autonomía” DT-2006-B, pág. 1016.
CREMONTE, Matías, “La pluralidad sindical en el sector público”, publicado en “La Causa Laboral”,
Revista de la Asociación de Abogados Laboralistas, nº 36, de octubre de 2008.
GARCIA, José Alberto, “El modelo sindical argentino. Ventajas y Desventajas “de Diciembre 2019.
LOPEZ, Guillermo, “El modelo sindical argentino”. 1995 T° DERECHO DEL TRABAJO – LA LEY S.A
Referencias de la autora: Abogada graduada de la Universidad de Buenos Aires. Actualmente letrada apoderada de la Dirección de Acciones Judiciales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Cursos de Posgrados de Derecho de Daños y de Práctica de Derecho Laboral realizados en la Universidad Católica Argentina. Diplomada en Relaciones Laborales Colectivas en el Sector Público dictado por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora.
