Por la Dra. Mayra Rafaela Cosentino
El presente trabajo intentara desarrollar la problemática que gira en torno al régimen del personal contratado a término fijo, algunas de sus principales características y las medidas que podrían efectuarse para mejorarlo y/o completarlo.
Inicialmente, se destaca que el problema del régimen de contrato a término fijo, siendo el más conocido y usual en el ámbito público, el Art. 9 Ley N° 25.164 (ley marco de regulación de empleo público Nacional), deriva del incumplimiento de los recaudos que nos impone la Ley. Su marco normativo se encuentra en el decreto 214/2006 – Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Publica Nacional – capitulo II – Personal no permanente, artículos 30-31-32 y en el título XV – artículos 156 y 157.
El artículo 156 del citado convenio colectivo, indica el porcentaje de capacidad de planta transitoria en relación a planta permanente, que es superado a grandes escalas en mitades aproximadamente. Entre todos los regímenes de contratación se puede apreciar que porcentualmente hablando hay un 43% de personal bajo la modalidad de contrato a término y un 52% de personal en la planta permanente con estabilidad laboral – recordando que la estabilidad se da en el empleo y no en las funciones-.
Desde el poder ejecutivo y su jefe de gabinete, con la colaboración de los distintos sectores de empleo público y los sindicatos, deben tomarse decisiones concretas en base a la apertura de nuevos concursos para la administración pública. Estos concursos deben hacerse de manera frecuente para motivar a las personas a tener una carrera administrativa con valores y sentido de pertinencia en la actividad estatal.
Es importante comenzar a corregir el grosero margen de diferencia que se encuentra entre los contratos a término fijo y los permanentes. Existen muchos casos en donde los trabajadores transitan la modalidad de contrato Art. 9 de la Ley N° 25.164 por más de 10 años, resultando injusto e ilógico que no puedan lograr la estabilidad en el empleo y atraer todos los beneficios y derechos que esa situación conlleva, como ser: la igualdad de oportunidades en el desarrollo de la carrera administrativa para acceder a cargos vacantes y funciones de jefatura, retribución justa, estabilidad en el empleo, beneficios jubilatorios ejerciendo 20 años en la función pública (7 sueldos de bonificación), etc.
La modalidad de contratos a término no se encuentra regida por el derecho laboral, ni goza de la estabilidad de la planta permanente. La ley de empleo público establece claramente quienes son considerados empleados públicos con estabilidad y quiénes no. El art. 7° de la Ley N° 25.164 dispone que: “El personal podrá revistar en el régimen de estabilidad, en el régimen de contrataciones, o como personal de gabinete de las autoridades superiores…”. Por su parte, el art. 8° del mismo ordenamiento establece: “El régimen de estabilidad comprende al personal que ingrese por los mecanismos de selección que se establezcan, a cargos pertenecientes al régimen de carrera cuya financiación será prevista para cada jurisdicción u organismo descentralizado en la Ley de Presupuesto”.
Véase que el art. 2° de la Ley N° 20.744 establece: “Ámbito de aplicación. La vigencia de esta ley quedará condicionada a que la aplicación de sus disposiciones resulte compatible con la naturaleza y modalidades de la actividad de que se trate y con el específico régimen jurídico a que se halle sujeta. Las disposiciones de esta ley no serán aplicables: a) A los dependientes de la Administración Pública Nacional, Provincial o Municipal, excepto que por acto expreso se los incluya en la misma o en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo”.
De igual modo, Germán J. Bidart Campos en “El status del Personal Transitorio de la Administración”, artículo publicado en El Derecho, Tomo 125, pág. 504, sostuvo: “… una designación transitoria no apareja la obligación estatal de mantener el empleo más allá del lapso por el cual se trabó la relación de empleo administrativo. Si la tarea encomendada al personal transitorio no ha quedado concluida al extinguirse ese lapso, la necesidad de continuarla no genera el deber estatal de mantener a ese personal, ni el derecho de éste a permanecer”. Con este régimen, el estado con todo su poder, tiene en sus manos a miles de personas con un pasar por la administración pública con un tanto de agonía, las personas a nivel nacional viven su obligación de empleo con incertidumbre, año a año desconocen si sus contratos serán renovados en sus funciones y peor aún, cuando sucede el cambio de gobierno del poder ejecutivo, cada 4 años se ven en los peores de los panoramas. La situación descripta exige un cambio, deben unirse las fuerzas y solucionar el problema respetando y valorando a las personas que deseen ayudar a la ciudadanía desde la gestión del ámbito público.
Cuando la relación de empleo público se entabla sobre la base de un contrato sujeto a un plazo cierto y determinado, tal vínculo se extingue automáticamente por el mero vencimiento del término convenido, sin necesidad de acto administrativo alguno. Asimismo, vale aclarar que el supuesto de tener las tareas asignadas al empleado de carácter permanente, no importa borrar el título que dio origen a su contratación, el que estando sujeto a plazo fenece cuando aquel expira.
Desde esta perspectiva y en relación a la carrera del empleado Estatal, resulta válido sostener que el personal contratado no adquiere la estabilidad propia del personal permanente, derecho que exclusivamente puede invocar en relación al período por el que fue designado con plazo fijo. En efecto, el mero transcurso del tiempo no es idóneo para trastocar de por sí la situación de revista de quien ha ingresado como contratado y no ha sido transferido a otra categoría, previo concurso, por acto expreso del poder administrador.
La Cámara nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal ha afirmado que ”…el ingreso sin cumplir con los requisitos indispensables para una designación en calidad de personal permanente, y la aceptación de los contratos y sus pertinentes prórrogas, presididos por un régimen de inestabilidad, veda al demandante reclamar los derechos emergentes de la estabilidad en el empleo, pues de otro modo también se violentaría el principio que impide venir contra los propios actos, y además, se beneficiaría con aquel derecho a quien no se ajustó a las condiciones necesarias para gozar de él” (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala IV, “Crossa, Juan Jerónimo c. DGFN s. cobro de australes y daños y perjuicios”, Sentencia del 9/04/1992, misma dala “Torres de Copie Ana M. c. Estado Nacional”, Sentencia del 6/04/95).
En este mismo sentido se ha expedido la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia recaída el 30-06-87 en los autos “Jasso, Ramón E. y otro” que señala: “Si los nombramientos… sus prórrogas y renovación fueron efectuados por lapsos prefijados con independencia del agotamiento o no de las tareas que debían cumplir, una vez transcurrido aquel término los demandantes cesaron en sus cargos; y por lo tanto, resulta legítimo que la Administración cubriera esas vacantes en la medida en que razones de servicio lo hicieran conveniente”.
También ha sostenido el Alto Tribunal: “El mero transcurso del tiempo y el sobrepasar los doce meses en funciones, no puede trastocar de por sí la situación de revista de quien ha ingresado como agente no permanente y no ha sido transferido a otra categoría por acto expreso de la Administración” (CSJN “Rieffolo Basilota, Fausto” Fallos 310:2826).
En el mismo pronunciamiento sostuvo: “Las tareas del personal no permanente no requieren que imprescindiblemente difieran en naturaleza de las del resto sino que basta la transitoriedad del requerimiento, que obligue a reforzar durante un período de tiempo la plantilla básica de agentes. De ello cabe deducir que el legislador ha otorgado a la autoridad administrativa un suficiente margen de discrecionalidad para hacer frente a las exigencias estacionales o excepcionales, en cantidad o cualidad, incorporando agentes que no integran los cuadros estables de la organización”.
Es de destacar que la Ley 25.164 en su art. 42 establece: La relación de empleo del agente con la Administración Pública Nacional concluye por las siguientes causas:
-Cancelación de la designación del personal sin estabilidad en los términos del artículo 17.
-Renuncia aceptada o vencimiento del plazo de conformidad con lo previsto en el artículo 22.
-Conclusión o rescisión del contrato en el caso del personal bajo el régimen de contrataciones.
-Vencimiento del plazo que le correspondiere de conformidad con lo previsto en el artículo 11 por reestructuración o disolución de organismos.
-Razones de salud que lo imposibiliten para el cumplimiento de tareas laborales.
-Aplicación de sanciones de cesantía o exoneración.
-Baja por jubilación, retiro o vencimiento del plazo previsto en el artículo 20.
-Por fallecimiento.
Un destacado jurista ha expresado que, luego de considerar que el acuerdo de voluntades entre la administración y su agente respecto de sus derechos y deberes recíprocos reviste naturaleza contractual, agrega que “no se tratará ya de la clásica figura contractual del derecho privado, sino de un contrato administrativo, en el que por consecuencia encontramos aspectos tales como la mutabilidad del contrato (la administración tiene atribuciones para variar, dentro de ciertos límites, la forma de las prestaciones o el régimen de la función”. Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. XIII-31-32. (“Rodríguez Basso, Mario Oscar c/G.C.B.A. s/Empleo Público (no cesantía ni exoneración)”, Expte. N° 107/0).
Se encuentra muchísima fragilidad en la doctrina y jurisprudencia en relación a las personas que están laboralmente aunadas bajo la modalidad a término en la administración pública. Donde muchas veces los sindicatos se aprovechan de esta situación para buscar adherentes y hacer sentir a las personas más fuertes, respaldadas, con promesas de concursos que muchas veces pueden tardar entre 5 o 10 años en concretarse.
En todas las democracias avanzadas se ha conformado una administración pública profesional que conserva una esfera de autonomía e imparcialidad en su funcionamiento.
Esto ha permitido establecer una clara separación entre el Gobierno, compuesto por un acotado número de altos cargos de designación política y el aparato del Estado, conformado por una administración pública profesionalizada, integrada por funcionarios de carrera. La profesionalización de la administración pública supone el reconocimiento del empleo público como una relación especial, basada en el mérito, la profesionalidad y la autonomía de los funcionarios.
En razón de ello, se configura como deber de toda administración pública ofrecer un servicio de calidad, en el que los ciudadanos encuentren razonada satisfacción de sus demandas y expectativas. Es facultativo por ende de la Administración Pública la selección de personal idóneo para los cargos que ocupa.
Reflexión final
De todo lo dicho se deduce como corolario quedeviene imperioso incluir en agenda como política de estado la estabilidad en la carrera administrativa, que las fuerzas políticas y económicas acuerden y provean bases, con un presupuesto serio, acorde a la Nación para la apertura de concursos de periodicidad anual. Para ello, debe analizarse que cantidad de personas idóneas necesita una administración pública para poder ser lo más eficiente, eficaz, ágil y responsable posible y a partir de ahí poder encarar la apertura de concursos en relación a la necesidad del organismo y cargos vacantes.
Referencias de la autora: Abogada graduada de la Universidad de Buenos Aires. Actualmente letrada apoderada de la Dirección de Acciones Judiciales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Cursos de Posgrados de Derecho de Daños y de Práctica de Derecho Laboral realizados en la Universidad Católica Argentina. Diplomada en Relaciones Laborales Colectivas en el Sector Público dictado por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora.
