El nuevo Proceso Administrativo de Corrientes. El Proceso Administrativo desde la perspectiva de los Derechos Humanos. Proceso y Procedimiento. La Tutela Judicial Efectiva. Estado vs. Derechos. Lineamientos en torno al nuevo Código Procesal Administrativo de la Provincia de Corrientes, Ley N° 6620.

Por El Dr. Carlos A. Coria García

1. Introducción.

Con la reciente aprobación del nuevo Código Procesal Administrativo de la Provincia de Corrientes por Ley N° 6620 publicado en el Boletín Oficial el 23 de noviembre de 2022, la Provincia avanza en destacable tarea en su reforma procesal que venía siendo hace largo tiempo duramente criticada por los operadores judiciales y el ámbito académico por encontrarse vetusto el sistema procesal. El Sistema Procesal de cualquier Estado hablo por sí solo, indica y muestra con claridad los derechos y garantías que pone en cabeza, reconoce y los hace operativos en sus habitantes.

1. El nuevo diseño Procesal Administrativo de Corrientes

El nuevo Código Procesal Administrativo se estructura de la siguiente manera:

TÍTULO PRELIMINAR

TÍTULO I

CAUSAS Y JURISDICCIÓN PROCESALES ADMINISTRATIVAS

TÍTULO II

DISPOSICIONES COMUNES

TÍTULO III

INTERVENCIÓN DE TERCEROS

TÍTULO IV

DILIGENCIA PRELIMINAR DE PREPARACIÓN DE LA ACCIÓN

TÍTULO V

TRÁMITE PROCESAL ADMINISTRATIVO

TÍTULO VI

PROCESO DE RECUPERO DE INMUEBLES DEL DOMINIO PÚBLICO

TÍTULO VII

PROCESO FACULTATIVO

TÍTULO VIII

INCIDENTES

TÍTULO IX

AMPARO POR MORA

TÍTULO X

EJECUCIÓN DE SENTENCIA

TÍTULO XI

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS

Nos ocuparemos aquí, en resumidas líneas, del Título Preliminar ya que entendemos es el cimiento sobre el que se asienta el nuevo Proceso Administrativo de Corrientes.

El Derecho administrativo es la conexión directa entre el Estado y los ciudadanos, es o son los poderes vinculándose con sus administrados. El Derecho Administrativo –dice Balbín- como Derecho propio y específico de las Administraciones Públicas, está hecho, pues, de un equilibrio (por supuesto, difícil, pero posible) entre privilegios y garantías. En último término todos los problemas jurídico-administrativos consisten —y esto conviene tenerlo bien presente— en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido. En otros términos, el Derecho público, sobre todo sus partes más importantes (el Derecho del Estado y el Derecho administrativo), tiene por objeto al Estado como sujeto revestido de autoridad y sirve para fundamentar y limitar sus prerrogativas. En síntesis, el criterio básico es el de: poder vs derechos. Es más, el equilibrio (objeto propio del Derecho Administrativo) supone reconducir el conflicto en términos de más derechos y, por tanto, menos poder[1].

Los tiempos que atravesamos – bien dice Pérez Hualde- nos han colocado ante un desafío extraordinario. Como toda crisis nos presenta la oportunidad de participar en el diseño de los cambios; de colocarnos en rol de protagonistas y no de espectadores. Las nuevas líneas en el pensamiento constitucional, sumadas a la indudable conmoción que sufren nuestras instituciones republicanas, producen fuerte impacto en el Derecho Administrativo y en sus aplicaciones prácticas. La moderna tendencia que nos ofrece el constitucionalismo nos coloca frente a un conjunto de valores y principios fundamentales, expresados —en principio— en los acuerdos internacionales de derechos humanos, y en aquellos que tienen por finalidad la protección del medio ambiente, que se encuentran contenidos explícita o implícitamente en el texto constitucional y que le sirven de sustrato al compromiso de acatamiento a ese orden normativo[2].

Tal vez, por largo tiempo el derecho administrativo provincial el contencioso y no contencioso, se encontró alejado de su derecho padre como los es el Constitucional, sabido es que Argentina cambia su rumbo sustancialmente con la reforma constitucional del año 1994, el país ingresa a un nuevo universo donde los derechos fundamentales aparecen como principales y excluyentes, la persona humana en cuan tal y sujeto de derechos adquiere potencia, no solo frente al Estado sino que, también frente a particulares, basta para ello leer el novel Código Civil y Comercial de la Nación, que reza:

                                                                                   Artículo 1. Fuentes y aplicación. Los casos que este Código rige deben ser resueltos según las leyes que resulten aplicables, conforme con la Constitución Nacional y los tratados de derechos humanos en los que la República sea parte. A tal efecto, se tendrá en cuenta la finalidad de la norma. Los usos, prácticas y costumbres son vinculantes cuando las leyes o los interesados se refieren a ellos o en situaciones no regladas legalmente, siempre que no sean contrarios a derecho.

                                                                                Artículo 2. Interpretación. La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades, las leyes análogas, las disposiciones que surgen de los tratados sobre derechos humanos, los principios y los valores jurídicos, de modo coherente con todo el ordenamiento.

1. Derechos Humanos, Derecho Constitucional y Derecho Administrativo. Una nueva era.

Entonces, a partir de la reforma constitucional de 1994 lo que ocurrió es los que la doctrina llama la constitucionalización de los Tratados de Derechos Humanos que se incorporan a la letra de la Carta Magna en su artículo 75, inciso 22 y dándole a los Tratados jerarquía constitucional cono todo lo que ello implica.

La Corte Suprema de la Nación[3] supo referirse al tema como un suceso institucional de primer orden con tres consecuencias determinantes en este tópico:

1. Introducción de nuevos derechos y otorgamiento de nuevos contenidos a los ya existentes,
2. Imposición en cabeza del Estado de obligaciones de respeto, protección y realización de los Derechos Humanos de toda persona sometida a su jurisdicción, y c) Emplazamiento de nuestro país en sistemas internacionales de control del cumplimiento de los aludidos compromisos

Así, el Derecho Administrativo en su naturaleza impulsa garantizar el efectivo ejercicio de los derechos de los ciudadanos o administrados, a pesar de ello, la Provincia de Corrientes no se encontraba en los carriles de esa garantía y de las exigencias que la nueva Constitución Nacional nacida en el año 1994 imponía fortaleciendo el Estado de Derecho, garantizando los derechos fundamentales y la dignidad humana.

1. El Titulo Preliminar del nuevo Proceso Administrativo de Corrientes

Despunta la nueva normativa procesal desde su inicio con un derecho básico y fundamental y seguidamente una garantía también básica y sustancial para la vida en sociedad, dice la norma:

                                                   Artículo 1 Tutela judicial efectiva. Las normas procesales de este código deben interpretarse y aplicarse con el objeto de lograr la efectividad de los derechos sustanciales, observando los fines sociales del proceso, las exigencias del bien común, la eficiencia, la legalidad, la proporcionalidad y la razonabilidad, procurando afianzar la tutela judicial efectiva, en especial para los casos de personas humanas en condición de vulnerabilidad.

El proceso, desde su inicio hasta el cumplimiento de la sentencia, debe estar sujeto a una duración razonable.

El artículo 1 de la norma procesal hace una especial referencia a la Tutela Judicial Efectiva situación por demás cuestionada en el actuar de la Jurisdicción en los antiguos procedimientos administrativos. Es, por cierto, un impecable avance hacia la garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Tutela judicial efectiva. Una aproximación.

LaTutela judicial efectiva es el poder jurídico -dice Estigarribia de Midón- de toda persona de dirigirse al Estado para obtener la tutela. Efectividad entendida a lograr un resultado o efecto y eficiencia es la capacidad de lograr el esfuerzo en cuestión con el mínimo de recursos posibles viables.[4]

La tutela judicial efectiva, genuina expresión al derecho a la jurisdicción -enseña Grillo- contiene dos elementos:

1. una formal, consistente en un proceso constitucional que tutele determinados derechos y garantías;
2. otro sustancial, que procura que la cobertura jurisdiccional tenga la suficiente celeridad, para que la pretensión esgrimida, no se torne ilusoria o de imposible cumplimiento, dejando al justiciable en un total estado de indefensión[5].

En la actualidad, junto al derecho al acceso a la justicia efectiva, es decir a ser parte en el proceso, se postulan otros derechos que de algún modo apuntan al resultado del juicio: derecho a saber la «verdad» sobre lo sucedido, o al esclarecimiento de los hechos, y derecho a la «justicia material»[6].

El segundo párrafo del artículo 1 se refiere explícitamente a lo que en doctrina conocemos como Plazo Razonable, sobre el tema la Corte Interamericana de Derechos Humanos arrojo luz en el caso Spoltore vs. Argentina

Todo proceso judicial del fuero que se trate no es instantáneo, requiere tiempo para sustanciarlo, pero ¿Cuánto es el tiempo? La extensión en el tiempo de los procesos judiciales ataca o afecta, o los dos al mismo tiempo, directamente el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva ya que estos dos conceptos/derechos/garantías no se limitan al acceso o posibilidad de, por ejemplo, presentar una demanda ante un juzgado, el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva comprende también, la resolución de la controversia, que el Estado por medio de la jurisdicción se manifieste, el acceso a la justicia no es solo formal, requiere del fondo para completarse, dice la Corte IDH que, una demora prolongada genera como consecuencia, además de la vulneración del plazo razonable es una evidente denegación de justicia[7]. En el Caso Valle Jaramillo y Otros vs. Colombia[8], la Corte regional sostuvo que el derecho de acceso a la justicia implica que la solución de la controversia se produzca en tiempo razonable, ya que una demora prolongada puede llegar a constituir, por sí misma, una violación de las garantías judiciales. La Corte reitero en varias oportunidades, que el acceso a la justicia es uno de los componentes del derecho a condiciones de trabajo que aseguren la salud del trabajador. El Tribunal ha señalado que los derechos laborales[9] y el derecho a la seguridad social[10] incluyen la obligación de disponer de mecanismos efectivos de reclamo frente a su violación con el fin de garantizar el derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, tanto en el ámbito público como en el ámbito privado de las relaciones laborales[11].

Al respecto, la Corte Interamericana desarrolló un estándar de requisitos[12] para corroborar si existió violación del plazo razonable[13] o no, a saber:

1. La complejidad del asunto: el caso (indemnización emergente de enfermedad profesional) que nos convoca no reviste complejidad, teniendo actor único y demandado igual, pero es el propio Estado quien lo reconoce diciendo que: …el proceso judicial en cuestión no revestía especial complejidad[14].

2. La actividad procesal del interesado: con respecto a este punto y el interés de actor en el proceso es el Estado el que nuevamente da la razón a Victorio Spoltore, diciendo: …el interesado que, además no era otro que una persona con discapacidad, dio el impulso esperable al trámite[15]. Más aún, Spoltore presentó una denuncia disciplinaria ante la Inspección General de la SCJBA por la demora y negligencia en el proceso por parte del Tribunal de Trabajo. El 15 de abril de 1999 la SCJBA constató que hubo “demora en la remisión de la causa a la Asesoría Pericial” y “atraso en la confección y rúbrica de cédulas de notificación”84. Sin embargo resolvió que, dado al “el excesivo cúmulo de tareas imperante en el Tribunal durante el período aquí investigado, los problemas de salud que padeciera la Actuaria y la ausencia de antecedentes disciplinarios”, únicamente cabía un llamado de atención a la secretaria del tribunal por la demora en varias diligencias de trámite de la causa[16].
3. La conducta de las autoridades judiciales: y, por fin, llegamos al último punto donde el Estado, una vez más, dice: …por ello, resulta irrazonable que las autoridades judiciales hayan tardado doce años en dilucidar si le asistía derecho en la demanda por enfermedad profesional contra su empleador[17].

124. Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.

125. La Corte observa que el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8 de la Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo

artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden “civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes.

127. Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.

129. La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como verdadero valor jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso. CIDH, “Baena Ricardo y Otros v. Panamá”, 02/02/2001.

CIDH, “Ximenes Lopez vs. Brasil”, 04/07/2006.

96. La prestación de servicios públicos implica la protección de bienes públicos, la cual es una de las finalidades de los Estados. Si bien los Estados pueden delegar su prestación, a través de la llamada tercerización, mantienen la titularidad de la obligación de proveer los servicios públicos y de proteger el bien público respectivo. La delegación a la iniciativa privada de proveer esos servicios, exige como elemento fundamental la responsabilidad de los Estados en fiscalizar su ejecución, para garantizar una efectiva protección de los derechos humanos de las personas bajo su jurisdicción y para que los servicios públicos sean provistos a la colectividad sin cualquier tipo de discriminación, y de la forma más efectiva posible. 97. Los Estados están obligados a respetar los derechos reconocidos en la Convención y a organizar el poder público para garantizar a las personas bajo su jurisdicción el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos , extendiéndose esa obligación a todos los niveles de la administración, así como a otras instituciones a las que los Estados delegan su autoridad.

98. Los Estados deben, según el artículo 2 de la Convención Americana, crear un marco normativo adecuado para establecer los parámetros de tratamiento e internación a ser observados por las instituciones de atención de salud. Los Estados tienen la obligación de consagrar y adoptar en su ordenamiento jurídico interno todas las medidas necesarias para que lo establecido en la Convención sea cumplido y puesto en práctica, y que tal legislación no se transforme en una mera formalidad, distanciada de la realidad. 99. Por todas las consideraciones anteriores, la Corte estima que los Estados son responsables de regular y fiscalizar con carácter permanente la prestación de los servicios y la ejecución de los programas nacionales relativos al logro de una prestación de servicios de salud públicos de calidad, de tal manera que disuada cualquier amenaza al derecho a la vida y a la integridad física de las personas sometidas a tratamiento de salud. Deben, inter alia, crear mecanismos adecuados para inspeccionar las instituciones psiquiátricas, presentar, investigar y resolver quejas y establecer procedimientos disciplinarios o judiciales apropiados para casos de conducta profesional indebida o de violación de los derechos de los pacientes . CIDH, “Ximenes Lopez vs. Brasil”, 04/07/2006.

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[1] Balbín Carlos F. Un Derecho Administrativo para la inclusión social A&C – R. de Dir. Administrativo & Constitucional | Belo Horizonte, ano 14, n. 58, p. 33-59, out./dez. 2014, P.14.

[2] Pérez Hualde, Alejandro, Reflexiones sobre neoconstitucionalismo y derecho administrativo LL 2007- E, 851

[3] CSJN, Acordada Nº 17/2005 del 2 de agosto de 2005.

[4] Estigarribia de Midón, Gladis E. (2021) Titulo preliminar del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Corrientes en Nuevo Proceso Civil del Taragui, Midón, Marcelo Sebastián (Dir.), Ed. ConTexto, Resistencia, p.64.

[5] Grillo, Iride Isabel M.(2004) El derecho a la tutela judicial efectiva, Id SAIJ: DACF040088

[6] Coria García, Carlos A. (2022) El Proceso Penal desde la perspectiva de los Derechos Humanos. Lineamientos en torno a Código Procesal Penal de la Provincia de Corrientes y al Código Procesal Penal Federal, (en prensa Editorial Dilalla), p.82.

[7] Corte IDH, Caso Fornerón e hija Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de abril de 2012. Serie C No. 242, párr. 109.

[8]  Corte IDH, Caso Valle Jaramillo y Otros vs. Colombia, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 27 de noviembre de 2008. Serie C No. 192.

[9] Caso Lagos del Campo Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, supra, párr. 149; Caso Trabajadores Cesados de Petroperú y otros Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, supra, párr. 193, y Caso San Miguel Sosa y otras Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas, supra, párr. 221.

[10] Caso Muelle Flores Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, supra, párr. 194, y Caso Asociación Nacional de Cesantes y Jubilados de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (ANCEJUB-SUNAT) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, supra, párr. 175.

[11] Coria García, Carlos A. (2022) Op. Cit., pp.119-120.

Ver: Caso Spoltore Vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 102

[12] Corte IDH, Caso Valle Jaramillo y Otros vs. Colombia, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 27 de noviembre de 2008. Serie C No. 192.

[13] Convención Americana sobre Derechos Humanos. Artículo 8.1: 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

[14] Caso Spoltore Vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C No. 404, párr. 101.

[15] Caso Spoltore Vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C No. 404 párr. 101.

[16] Caso Spoltore Vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C No. 404, párr. 76.

[17] Caso Spoltore Vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C No. 404, párr. 101.