SÍNTESIS. La CNAC hizo lugar a la acción de amparo promovida por una diputada y en consecuencia, ordenó a la IGJ que otorgue a la actora la información requerida, consistente en copias simples de la documentación inscripta ante dicha entidad en relación a una sociedad, en tanto como principio general, la información que existe en la IGJ resulta pública. Por otro lado, destacó que teniendo en cuenta lo requerido por la actora, la cuestión no puede quedar subsumida en ninguna de las hipótesis en que la Administración está exceptuada de proveer información, contempladas en el art. 16 del Reglamento General de Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional, máxime cuando, contrariamente a lo que sostiene la demandada, el requerimiento de fotocopias simples de las constancias inscriptas de la sociedad en cuestión jamás pudo involucrar información relativa al ámbito de la privacidad o la intimidad personal. De ello se desprende que la negativa a otorgar la información requerida por la actora resulta manifiestamente arbitraria. Asimismo, recuerda que en el presente, debe entenderse que el principio de publicidad es la regla, debiendo interpretarse sus excepciones de modo restrictivo.

Stolbizer, Margarita c/Inspección General de Justicia s/Amparo, Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial,  Sala F, 11-06-2015.

Texto completo del fallo.

Buenos Aires, 11 de Junio de 2015.-

C U E S T I Ó N

¿Es arreglada a derecho la sentencia apelada de fs. 105/114?

La Doctora Alejandra N. Tevez dice:

I. Antecedentes de la causa.

a. Margarita Stolbizer (en adelante, “Stolbizer”) inició acción de amparo en los términos de la Ley Nº 16.986 y art. 43 de la Constitución Nacional (en adelante, “CN”) contra la Inspección General de Justicia (en adelante, “IGJ”). Ello así, a fin de obtener que: a) se ordene a la accionada que le entregue en un plazo breve cierta información vinculada con una sociedad anónima, y b) “…se aclare la función de publicidad que posee el Registro Público de Comercio…” (sic.) a cargo de aquélla.

Sostuvo que el día 18 de julio de 2013 requirió a la demandada fotocopias simples de la documentación inscripta de la sociedad “Austral Construcciones S.A.” y que, sin embargo, ninguna respuesta obtuvo. Ello así, pese a haber presentado un pedido de pronto despacho el 30 de agosto del mismo año.

Tildó de arbitrario e ilegítimo el accionar de la IGJ y efectuó distintas consideraciones respecto del derecho de acceso a la información pública sobre las actividades de la Administración, que estimó elemental para un Estado Democrático de Derecho.

Expuso que esta acción es admisible pues cumple con todos los requisitos exigidos por el art. 43 de la CN para su procedencia. Así, indicó que hay un acto u omisión de autoridad pública que en forma inminente amenaza, con ilegalidad y arbitrariedad manifiesta, derechos fundamentales y garantías reconocidas por la CN, sin que exista un medio judicial más idóneo en su resguardo.

Arguyó, en lo que aquí interesa referir, que el derecho de acceso a la información pública vulnerado está expresamente reconocido en distintos tratados internacionales con jerarquía constitucional, a saber: Convención Americana de Derechos Humanos (art. 13), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 19) y Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 19).

Agregó que se infringió también el derecho a peticionar ante las autoridades recogido en el art. 14 de la CN y el art. 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

Reiteró que no existe otro medio judicial más idóneo que resguarde los derechos fundamentales aquí violentados.

Reseñó ciertas circulares dictadas por la IGJ y, en particular, aquellas que reglamentan el acceso a la información pública y en las que se exige la acreditación de un interés legítimo por parte del requirente. Y alegó que se contraponen al carácter público de todas las inscripciones y actuaciones que existen en el Registro Público de Comercio, conforme el art. 9 de la Ley Nº 19.550, Decreto Nº 1493/82 -reglamentario de la Ley Nº 22.315-, art. 3 de la Ley Nº 26.047, Resolución General N° 7/05 de la IGJ, Decreto Nº 2290/00 y Decreto Nº 1172/03 (Anexo VII), instrumentos todos que recogen el derecho de los ciudadanos a acceder a la información.

Citó doctrina en sustento de su posición.

Arguyó que el derecho a la información en poder del Estado es esencial, pues contribuye a transparentar los actos de gobierno y propende a la disminución de la corrupción, además de permitir la participación en la gestión oficial como garantía esencial del Estado de Derecho. Destacó que el principio de publicidad de los actos de gobierno constituye uno de los pilares fundamentales de todo gobierno republicano y es reconocido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante, CSJN) como derecho de naturaleza social que garantiza a toda persona el conocimiento y la participación en los procesos políticos, gubernamentales y administrativos.

Tras lo anterior, alegó que debía aquí decidirse si es válido o no que la IGJ hubiera exigido la prueba de un interés legítimo para acceder a la información pública inscripta correspondiente al ente Austral Construcciones S.A.. Reiteró que, por normas y tratados internacionales, toda limitación debe ser interpretada restrictivamente.

Aludió a la competencia del Fuero Comercial para entender en el caso, fundó en derecho su pretensión y ofreció pruebas.

b. A fs. 68/81 la IGJ contestó el informe previsto en el art. 8 de la Ley Nº 16.986. Solicitó su rechazo, con costas.

En lo que aquí interesa, negó que: i) Stolbizer hubiera agotado las vías judiciales más idóneas, ii) hubiese el ente obrado con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, y iii) la falta de entrega de las fotocopias solicitadas hubiera vulnerado el principio republicano de publicidad.

Estructuró su defensa a partir de la inadmisibilidad de esta acción de amparo, en base a argumentos que distinguió en formales y sustanciales.

En relación a las defensas formales, alegó que el amparo es inadmisible pues existen medios judiciales más idóneos. Así, indicó que debió la accionante instar el recurso directo ante esta Cámara previsto en el art. 16 de la Ley Nº 22.315 y, en su caso, el amparo por mora del art. 28 de la Ley Nº 19.549. Sostuvo que ambas vías resultaron hábiles para salvaguardar el derecho constitucional supuestamente comprometido. Agregó que Stolbizer nada dijo sobre la eventual inoperancia de estos dos caminos procesales ordinarios. A todo evento, explicó que esta acción de amparo y el recurso previsto en el art. 16 de la Ley Nº 22.315 se encuentran perimidos, mas no así el amparo por mora dado que no prevé plazo perentorio para su interposición.

Añadió que la actora, quien se presenta en su carácter de Diputada Nacional, omitió seguir el procedimiento previsto por el Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación que integra para requerir informes escritos al Poder Ejecutivo Nacional.

Arguyó también la improcedencia de la vía de amparo, ante la ausencia de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta en la resolución del pedido de informes. Explicó que la demora tiene causa en lo equivocado de la petición, que involucra para su sustanciación –ante el invocado carácter de Diputada Nacional- al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, dado que refiere a la relación de dos poderes del Estado.

Destacó la ausencia de urgencia o daño inminente y sostuvo que la acción caducó, pues fue promovida transcurridos los plazos del art. 2 de la Ley Nº 16.986.

Luego -y como adelanté- desarrolló los argumentos referidos a la improcedencia sustancial de esta acción de amparo.

Reiteró que dado su carácter de Diputada de la Nación, debió la actora acudir al procedimiento del art. 204 del Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación a fin de obtener las fotocopias requeridas.

Alegó que el derecho de acceso a la información pública reconocido en la CN y en los tratados internacionales, debe armonizarse con el de la protección de datos personales y el de la intimidad, de idénticas jerarquías que aquél.

Tras ello, manifestó que la IGJ debía ajustar su actuación a Ley Nº 25.326 para ceder la información que obra en sus registros a terceros.

En este sentido, explicó que los datos registrales que se encuentran en sus archivos tienen como destino la difusión al público general y, en consecuencia, no están sujetos a ninguna restricción respecto de su cesión a terceros. Sin embargo –prosiguió-, la cesión de aquella información que no está sujeta a publicidad registral se encuentra condicionada al cumplimiento de los requisitos del art. 11 de la Ley Nº 25.326; de allí que se exige a quien la requiere la prueba de un interés legítimo en obtenerla.

Concluyó entonces que, para dar respuesta afirmativa a la solicitud de fotocopias de los documentos en base a los cuales se inscribieron los actos que la sociedad Austral Construcciones S.A. tiene obligación legal de registrar, se imponía a la accionante la acreditación de un interés legítimo.

Finalmente, dijo que el pedido de Stolbizer de que se aclare la función de publicidad que posee el Registro Público de Comercio a cargo de la IGJ, debe ser rechazado. Ello así, por resultar –argumentó- contrario a las previsiones del art. 6 de la Ley Nº 16.986 y del art. 330 (inc. 3) del Cpr.

Ofreció pruebas y fundó en derecho su pretensión.

II. La sentencia de primera instancia.

La sentencia de fs. 105/114 rechazó la acción de amparo e impuso las costas a la actora.

Liminarmente, el juez de primera instancia reseñó el trámite de la petición formulada por Stolbizer en la IGJ e introdujo consideraciones en relación a su competencia. Destacó que debía decidirse, en primer lugar, si resultaba admisible la vía de amparo elegida y, en su caso, la legitimidad de la petición.

Aludió entonces genéricamente a los requisitos de procedencia de la acción según la Ley Nº 16.986 y el art. 43 de la CN y a sus limitaciones. Y, tras ello, abordó su admisibilidad y reputó tempestiva la promoción del amparo.

Luego -y de acuerdo a los argumentos de defensa- analizó si existían remedios judiciales más idóneos que el elegido. En este sentido, estimó el magistrado que dos eran los caminos disponibles para proteger el derecho que se dijo lesionado y que hubieran permitido a Stolbizer obtener una tutela más efectiva que la pretendida. Explicó, al respecto, que el pedido pendiente a la IGJ del 18.07.13 la habilitaba a instar el recurso ante esta Cámara previsto en el art. 16 de la Ley Nº 22.315 o bien considerar el silencio como denegatoria para interponer el mismo remedio conforme el art. 19 de aquella normativa.

Añadió que la accionante contaba además con la acción de amparo por mora del art. 28 de la Ley de procedimiento administrativo (Ley Nº 19.549), como remedio eficaz para lograr una decisión del órgano público ante la omisión de pronunciarse en un sentido o en otro.
Concluyó así el primer sentenciante que cualquiera de las dos vías descriptas eran no solo más idóneas para proteger el derecho a la información que se dijo vulnerado, sino, también, menos costosas temporalmente que esta acción.

Agregó que tampoco acreditó Stolbizer que su uso le produjera un gravamen serio de imposible reparación ulterior o que su pretensión no hubiera podido encontrar tutela adecuada en los procedimientos ordinarios.

Dijo que quien conscientemente abdicó de las facultades de revisar la decisión por los medios idóneos, no puede, luego, pretender la vía excepcional del amparo, pues ésta no es apta para suplantar, omitir o salvar olvidos o yerros. Así, concluyó que es inadmisible la transformación o reconducción de este proceso en otro no intentado.

A todo evento, juzgó que la controversia no podía receptarse en este estrecho marco de cognición, donde solo hay prueba documental y se cuestiona el concreto cumplimiento de las funciones propias de la IGJ, el ejercicio de potestades reglamentarias delegadas dentro de su competencia y el acceso público restricto a los documentos obrantes en sus registros.

Coadyuvante, expuso que era materia de debate la idoneidad de la vía institucional elegida por la actora, quien se había presentado ante la IGJ en su carácter de Diputada Nacional para requerir la extensión de copias simples de documentación inscripta en ese organismo.

Y concluyó el juez de grado que estas cuestiones requerían de un debate que superaba el breve trámite previsto en la Ley Nº 16.986.

III. El recurso.

Contra esa decisión se alzó la actora. Su recurso fue concedido en relación a fs. 125.

Los fundamentos corren a fs. 117/24 y recibieron respuesta a fs. 128/134.

A fs. 141 se ordenó correr vista a la Sra. Fiscal de esta Cámara y su dictamen obra a fs. 148/150.

A fs. 152 se llamaron autos para dictar sentencia y el sorteo se practicó a fs. 153.

Ello así, la causa se encuentra en condiciones de dictar pronunciamiento conclusivo.

IV. Los agravios.

Las quejas de la actora transitan por los siguientes carriles: i) es nula la sentencia apelada pues está comprometido el orden público y omitió el a quo dar intervención al Ministerio Público (conf. art. 39 de la Ley Nº 24.946); ii) la decisión recurrida desconoce tratados internacionales aplicables en la materia, la CN, el derecho invocado y la jurisprudencia de la CSJN; iii) no resultan vías aptas los recursos de los arts. 16 y 19 de la Ley Nº 22.315 y el amparo por mora; iv) según aquellas normas, las resoluciones de la IGJ solo son apelables ante esta Cámara cuando refieran a comerciantes o sociedades comerciales; v) los recursos previstos en la Ley Nº 22.315 no constituyen la vía más idónea para proteger los derechos vulnerados; vi) tampoco el amparo por mora es la vía idónea pues solo tiene como objetivo que la Administración se expida, mas no en un sentido u otro; vii) los requisitos de admisión y procedencia de una acción de amparo son más estrictos que los previstos para el amparo por mora, por lo que la indicación de esta vía no puede interpretarse como una opción excluyente del amparo común; viii) el amparo es la vía idónea en tanto pretende que se defina en un plazo razonablemente breve, si corresponde o no el acceso a la información, y ésta solo es útil cuando es oportuna; ix) para decidir la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta solo se requiere confrontar los hechos reconocidos y probados y las razones invocadas para negar la información; x) la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “CIDH”), al igual que la CSJN, decidieron que es necesario un recurso sencillo, rápido y efectivo para determinar la existencia de una violación al derecho de quien solicita la información; xi) la decisión del a quo no se condice con los principios de la CN y de los tratados internacionales que resguardan el derecho de acceso a la jurisdicción para lograr la revisión judicial de la actividad administrativa; xii) el primer sentenciante interpretó el silencio de la Administración en contra del administrado y denegó así el acceso a la tutela judicial efectiva; xiii) no es necesario un mayor debate y prueba pues es claro el derecho que ostenta a obtener información contenida en los documentos y registros públicos, y su violación; y xiv) no se consideró que su derecho a obtener información pública tiene fundamento en lo dispuesto por los arts. 10, 14, 16, 31 32, 33 y 75 inc. 22 de la CN y en el art. 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

V. La solución
1. Razones de orden lógico imponen abordar liminarmente el planteo de nulidad de sentencia deducido por la actora, con base en la omisión del a quo de correr vista de las actuaciones al Ministerio Público Fiscal. Ello pues, de prosperar la articulación, carecerá de toda virtualidad el examen de los agravios que tienen por objeto revocar la sentencia apelada.

Veamos.

El art. 39 de la Ley Orgánica del Ministerio Público 24.946 dispone, en lo que aquí interesa referir, que “Los Fiscales ante los jueces de primera instancia….deberán intervenir en los procesos de amparo…”.

La lectura del expediente evidencia que, previo al llamado de autos para dictar sentencia, la Sala dispuso correr vista de lo actuado a la Fiscalía General ante esta Cámara (v. fs. 141).

En el dictamen de fs. 148/150 solicitó la Sra. Fiscal General el rechazo de la nulidad esgrimida. Así pues, en prieta síntesis, opinó que el vicio existente había sido subsanado mediante la vista evacuada en ese acto (v. puntualmente fs. 148 vta.).

Comparto la solución propiciada por la funcionaria.

En efecto: tiene dicho la Sala que la privación de los efectos imputados a los actos viciados en el proceso no tiene por finalidad establecer caprichos formales, sino enmendar los perjuicios efectivos que hubieren surgido de la desviación de los métodos de debate. Es que las formas procesales han sido creadas para garantizar derechos de las partes y la buena marcha de las causas, pero no constituyen formalidades sacramentales, cuyo inexorable cumplimiento lleve implícitamente la sanción de nulidad. Procurar la nulidad por la nulidad misma constituiría un formalismo que conspiraría contra el legítimo interés de las partes y la recta administración de justicia (conf. esta Sala F, «Driving Consultancy SA y otro c/Pan American Energy llc Suc. Argentina s/beneficio de litigar sin gastos», del 18/06/13; y, en el mismo sentido: Fenocchietto, Carlos Eduardo- Arazi, Roland, “C.P.C.C. de la Nación”, Bs. As., Editorial Astrea, 1983, T° 1, pág. 620 y jurisprudencia allí citada).

En ese orden de ideas, no caben dudas de que la omisión de dar intervención al Fiscal de primera instancia -en que incurriera el a quo– ha venido a quedar subsanada con la actuación posterior de la Sra. Fiscal General ante esta Cámara.

Ciertamente, la remisión de los autos al despacho de la funcionaria implicó suficiente conocimiento por parte del Ministerio Público de la cuestión en debate (conf. Cám. Nac. Com., Sala D, “Lanware SRL c/Dianthus SA s/sum., del 15/10/93; Cám. Nac. Com., Sala C, “Pérez Segura, Juan Manuel c/Celesa centro de exportación de libros españoles S.A. s/ord.”, del 23/4/97; Cám. Nac. Com., Sala A, “Vaccarezza Jorge s/conc. prev. s/inc. de apelación”, del 21/8/97; Cám. Nac. Com., Sala D, “Banco Extrader SA s/quiebra s/inc. de medidas autónomas por Establecimiento Agrícolo Ganadero Ocaragua SA”, del 30/11/00; a contrario sensu: CSJN, “Carballo de Pochat, Violeta Sandra Lucía c/ANSES s/daños y perjuicios”, del 19/5/2009).

De allí que el planteo de nulidad debe ser desestimado.

2. Sentado lo anterior, corresponde examinar ahora -como anticipé- las quejas de Stolbizer que persiguen revocar la sentencia apelada.

Aclaro que, a tales fines y por la virtualidad jurídica que ostenta –como se verá-, deviene indispensable efectuar liminarmente una reseña del contenido sustancial de la acción intentada. Ello pues, solo a partir del acabado conocimiento de la pretensión esgrimida por Stolbizer –al que se arriba a través de una integral y pormenorizada lectura del escrito de inicio-, podrá concluirse si la vía de amparo escogida fue o no la correcta. Luego, y latente el contenido sustancial de la acción promovida, examinaré cada uno de los agravios propuestos.

3. Recuerdo que la actora inició esta acción de amparo para obtener de la IGJ la entrega de fotocopias simples de la documentación inscripta correspondiente a la sociedad Austral Construcciones S.A.. Alegó que así lo requirió al organismo el 18.07.13, que presentó días más tarde un pedido de pronto de despacho y que, pese a ello, nada obtuvo. Tal es el proceder de la IGJ que tildó de arbitrario e ilegítimo.

Arguyó que el derecho fundamental vulnerado es el de acceso a la información pública reconocido expresamente en tratados internacionales con jerarquía constitucional, a saber: Convención Americana de Derechos Humanos (art. 13), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 19) y Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 19). Agregó, también, que fue quebrantado su derecho a peticionar ante las autoridades previsto en el art. 14 de la CN y art. 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Y aludió finalmente al Decreto Nº 1172/03 (Anexo VII) que recoge el derecho de los ciudadanos al acceso a la información pública.

Bien se ve en todo el escrito inaugural -glosado en fs. 25/40- la referencia constante a la vinculación del derecho que se dice perjudicado con la trascendencia del mismo para el sostenimiento del Estado Democrático de Derecho.

4. El magistrado de la anterior instancia rechazó la demanda pues juzgó, en prieta síntesis, que existían otros remedios judiciales más idóneos que el intentado. Consideró, en definitiva, que frente a la omisión de la IGJ de entregar la información pedida, cupo a la actora instar ante esta Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial el recurso previsto en el art. 16 de la Ley Nº 22.315 o bien deducir el amparo por mora contemplado en el art. 28 de la Ley Nº 19.549.

De ello se agravió Stolbizer. Sostuvo, en lo sustancial, que las vías recursivas aludidas por el primer sentenciante no resultaron aptas ni idóneas para obtener la información que persigue.

Juzgo que le asiste razón.

Daré, de seguido, los fundamentos de mi anticipada conclusión.

El art. 16 de la Ley Orgánica de la Inspección General de Justicia nº 22.315 dice textualmente: “Las resoluciones de la Inspección General de Justicia son apelables ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial de la Capital Federal, cuando se refieran a comerciante o sociedades comerciales. Cuando dichas resoluciones o las del Ministerio de Justicia de la Nación, se refieran a asociaciones civiles y fundaciones, serán apelables ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil de la Capital Federal”.

De su lado, el art. 19 de la misma normativa dispone, en su parte pertinente, lo siguiente: “Las peticiones formuladas a la Inspección General de Justicia que no sean despachadas dentro de los treinta (30) días de su presentación, serán susceptibles de un pedido de pronto despacho. Si el organismo no se expidiera en el término de cinco (5) días, se considerará el silencio como denegatoria que da derecho al recurso previsto en el art. 16”.

Ahora bien. De la descripción del contenido de la acción efectuada en el punto 3 y de una minuciosa lectura del escrito de inicio surge que, en esencia, la actora -en su condición de Diputada de la Nación; v. fs. 25- imputa a la IGJ haber vulnerado su derecho constitucional y convencional de acceso a la información pública.

Tal es el punto de partida desde el que cabe analizar la pertinencia, en esta acción de amparo, del reproche formulado por la demandada relativo a la falta de interposición de los remedios previstos en el art. 16 y 19 de la Ley Nº 22.315.

Entiendo que, como anticipé, no cupo a la actora tramitar tales recursos.

Ello pues, de acuerdo con el contenido de la pretensión y los argumentos jurídicos desplegados para sustentarla –a la violación del derecho constitucional de acceso a la información pública, me estoy refiriendo-, la cuestión a debatir excedía claramente los alcances recursivos previstos en las normas citadas.

Adviértase que, más allá de la reseña a materias mercantiles que pudiera eventualmente realizarse para analizar y decidir el caso, no media aquí -repito, en sustancia- cuestionamiento de resoluciones vinculadas a derechos de comerciantes y/o sociedades comerciales o que integren alguna de las materias particulares de la disciplina mercantil. Antes bien, lo que aquí se discute es, básicamente, si la actuación de la IGJ importó o no violación del derecho constitucional de acceso a la información pública de la actora, quien, a la postre, invoca su carácter de Diputada Nacional.

O, dicho de otro modo: la pretensión, en origen y sustancia, se sustenta en una supuesta infracción a disposiciones de raigambre constitucional.

Lo hasta aquí dicho es suficiente para concluir que la materia debatida no se encuentra alcanzada por el ámbito de aplicación de los recursos de la Ley Nº 22.315.

Bien ha sido dicho, en tal sentido, que cabe interpretar que por vía del régimen de impugnación de los actos de la IGJ sólo pueden cuestionarse actos administrativos de alcance individual que refieran a la competencia específica del organismo, y no otros vinculados a sus facultades generales de administración (conf. Halperín, David A., “Régimen de impugnación de los actos de la Inspección General de Justicia” en Revista de Derecho Comercial, año 1987, pág. 921 y ss., Ed. Depalma, Bs.As.).

En síntesis, lo que aquí se debate es el derecho constitucional de acceso a la información pública; no constituyen objeto de discusión cuestiones referidas al derecho mercantil (en tal sentido, CSJN, “Fiscalía General de Cámara Nac. Apel. Comercial c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/proceso de conocimiento”, del 26.10.10).

Ello neutraliza las vías de los arts. 16 y 19 de la Ley Nº 22.315 y resulta suficiente para concluir que no resultó aplicable al caso el régimen impugnativo allí previsto.

5. No se me escapa que lo decidido en el punto anterior podría, acaso, importar -por vía elíptica- negar la competencia de este Fuero para entender en el asunto debatido.

Sin embargo, sea cual fuere la conclusión a la que pudiere arribarse sobre el punto, lo cierto es que no procede en este estadio emitir ningún pronunciamiento sobre el particular.

Es que, como tiene reiteradamente dicho la CSJN, resulta extemporánea la declaración de incompetencia de oficio cuando de las constancias de la causa surge que ha sido ya dictada la sentencia de primera instancia. Y ello es así porque la objeción de competencia debe tener lugar en las oportunidades legales previstas al efecto (arts. 4, 10 y 352 del Código Procesal) a fin de resguardar los principios de seguridad jurídica y economía procesal.

De allí que nada corresponde ahora decidir, dado además que, habiendo fenecido la oportunidad de hacerlo para el Fuero Comercial interviniente, existe un reconocimiento implícito de su jurisdicción en el asunto (conf. CSJN, “Meroi Bonetto, Raúl Alejandro c/O.S.D.E.P.Y.M. s/amparo”, del 21.04.2009; “Urquiola Serrano, Enrique y otro c/Frassia, Norma Susana s/homologación de acuerdo”, del 09.06.09; y “Alba Cia. Argentina de Seguros S.A. c/DGA”, del 23.03.10, entre muchos otros).

Destaco sobre el particular que si bien el primer sentenciante luego de exponer sus dudas sobre la competencia de la Justicia Federal para entender en el caso se inclinó, finalmente, por aceptar la competencia de esta Justicia Comercial, cabe interpretar, por vía elíptica, que la actora no consintió tal proceder. Así pues, como quedó dicho, el contenido medular de su discurso recursivo tuvo por objeto refutar el argumento del a quo según el cual debió recurrir a la vía prevista en los arts. 16 y 19 de la Ley Nº 22.315.

Obsérvese que al expresar agravios dijo textualmente que “Las resoluciones de la IGJ son apelables ante VE, cuando se refieran a comerciantes o sociedades comerciales (art. 16 de la Ley Nº 22.315)…” (sic.; v. fs. 119 vta.) y que “…el procedimiento establecido en la Ley Nº 22.315 no resultaba la vía más idónea para resguardar los derechos conculcados…” (sic.; v. fs. 120).

6. a. Sentado que no resultó apto el régimen de recursos previsto en la Ley Orgánica de la IGJ, cabe ahora decidir si, a fin de obtener la información requerida, debió Stolbizer acudir al amparo por mora contemplado en el art. 28 de la Ley Nº 19.549.

Como se recordará, este remedio es una solución posible frente a los casos en que la Administración recibe pedidos y omite pronunciarse, dejando transcurrir el plazo normativamente previsto. Se trata de una especie dentro del género “amparo”, cuya tramitación se rige por la Ley Nº 19.549/72 y supletoriamente por las previsiones de la Ley Nº 16.986 (conf. Gavaldá, Juan Marcelo, “Amparo por mora” en “Una mirada desde el fuero contencioso administrativo federal sobre derecho procesal administrativo”, Ed. Fundación de Derecho Administrativo, 2013, Bs.As., Pág. 308 y ss.) y tiene por finalidad lograr que la Administración dicte el acto administrativo que resuelva la petición. El deber de proceder de tal modo proviene de un principio que trasciende el marco del derecho público escrito: su cumplimiento es una obligación de derecho natural (conf. Hutchinson, Tomás, “Régimen de procedimientos administrativos, Ley Nº 19.549”, Buenos Aires, Astrea, 1994, p.174).

Expuesto lo anterior, cabe, entonces, preguntarse: ¿cupo a la actora promover el amparo por mora previsto en la Ley Nº 19.549?

Entiendo que no.

Así porque, al haber sido deducida la acción de amparo contemplada en la Ley Nº 16.986, cuyos requisitos de admisión y procedencia resultan más estrictos que los exigidos para el amparo por mora (de la que constituye una especie, como quedó dicho), no puede interpretarse que la indicación de esta última vía sea una opción excluyente de la primera. Lo contrario implicaría un claro exceso reglamentario (conf. CNContencioso Administrativo Federal, Sala IV, “Asociación Derechos Civiles c/EN-JMG- Decreto Nº 1172/03 s/amparo Ley Nº 16.986”, del 10.05.11, ídem, Sala V, “Gil Lavedra, Ricardo Rodolfo c/Estado Nacional- Ministerio de Justicia y Derechos Humanos- Inspección General de Justicia s/amparo Ley Nº 16.986”, del 19.06.13.).

Coadyuvante, como se desprende de las copias certificadas del expediente administrativo obrante en estas actuaciones, la actora presentó un pedido de pronto despacho frente a la falta de respuesta a su requerimiento inicial (v. fs. 61), que tampoco resultó atendido por la IGJ.

Así las cosas, frente a la promoción de este amparo, debe interpretarse que el silencio de la Administración constituyó una respuesta negativa al requerimiento (conf. arg. art. 10 Ley Nº 19.549), y cabe, en consecuencia, tener por configurado en el marco de la acción deducida el acto lesivo que habilita el remedio constitucional.

Una solución contraria importaría interpretar el incumplimiento de la Administración en pronunciarse -es decir, su silencio- en contra de la postura de la actora. Y ello, bien se ve, colisiona contra uno de los principios fundamentales que rige el procedimiento administrativo: el que señala que la informalidad juega solo en favor del administrado (v. en tal sentido: Tawil, Guido Santiago, “El amparo por mora y el silencio de la administración”, LL 1986- D-1172; CN Contencioso Administrativo Federal, Sala II, “Goldberg Marta B. c/Universidad de Buenos Aires”, del 5.04.77; Gordillo, Agustín, “Tratado de derecho administrativo y obras selectas”, T.5., Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 1era. Edición, Bs.As., 2012, PRA-II-, T. 5).

6.b. La solución esbozada, por lo demás, viene corroborada por la trascendental importancia que tiene para la Democracia y para todos los individuos el acceso a la información pública. Ella reclama del Estado la adopción de un recurso sencillo, rápido y efectivo para determinar si se produjo o no una violación al derecho de quien la solicita y que, en su caso, se ordene al órgano correspondiente su entrega con la celeridad que la cuestión impone.

Así lo ha señalado la CSJN con específica referencia a la protección judicial del derecho al acceso a la información en poder del Estado, con citas a Resoluciones de la Asamblea General de la OEA, Declaraciones de Principios sobre la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre otras, en la causa “Asociación Derechos Civiles c/EN- PAMI – (dto. 1172/03) s/amparo Ley Nº 16.986”, del 04.12.12 (v. especialmente considerandos 8, 10, 14 del fallo del Alto Tribunal; y, en el mismo sentido: CIDH, “Claude Reyes y otros vs. Chile”, del 19.09.06).

Sobre la base de estos principios recogidos por el derecho constitucional, los tratados internacionales y de derechos humanos, y la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal y de la CIDH, debo concluir que la diversidad de vías previstas en distintas regulaciones –todas con matices y ámbitos de aplicación diversos- frente al derecho constitucional vulnerado, impide hacer cargar a la actora con sus disvaliosas consecuencias.

6. c. Todo lo hasta aquí dicho resulta suficiente para concluir que la vía de amparo escogida por Stolbizer resultó, en el caso, formalmente admisible.

7. Resta ahora examinar, finalmente, el fondo de la cuestión propuesta o el tema decidendum del presente litigio: si la IGJ se encuentra o no obligada a brindar a la actora la información que ésta le solicitara, consistente en fotocopias simples de la documentación inscripta de la sociedad Austral Construcciones S.A..Para ello, creo útil dividir el estudio de la cuestión en tres partes y, así, analizar: en primer término, el derecho de la actora al acceso a la información pública; en segundo lugar, si aquella requerida a la IGJ debe así conceptualizarse; y, finalmente en caso de responder afirmativamente ambos interrogantes, si resultó legítima o no la negativa a brindarla.

7.1. El acceso a la información pública.

El de acceso a la información pública es un derecho humano fundamental, constitutivo del Estado constitucional de derecho. Se trata de una derivación lógica del principio de publicidad de los actos de gobierno, que, a su vez, es uno de los pilares de todo gobierno republicano.

Este derecho es, así, inescindible de la forma de gobierno adoptada por nuestra Constitución Nacional en su art. 1 (Basterra, Marcela, “El derecho fundamental de acceso a la información pública”, Ed. Lexis Nexis, Bs.As., 2006, pág. 39). En efecto, no puede concebirse un régimen republicano en el que no se respete inexorablemente el acceso a la información pública. Los derechos de participación y de control son inviables si no van acompañados del derecho a la información.

De allí que el principio de publicidad es la regla, debiendo interpretarse sus excepciones de modo restrictivo (conf. Ekmekdjian, Miguel Ángel, “Tratado de Derecho Constitucional”, T. 1, 2da. Ed., actualizada, Ed. Depalma, Bs.As., 2000, pág. 152 y ss).

O, dicho en otras palabras, las fuentes de acceso a la información pública gozan de la presunción de su publicidad. Se asume entonces, como principio general, que es pública toda la información que se encuentra en manos del Estado. Ello es así, salvo –claro está- los casos o excepciones en que no sea posible hacerse de ella, por encontrarse limitado el ejercicio del derecho de acceso en virtud de alguna restricción legal expresamente prevista (Lavalle Cobo, Dolores, “Derecho de acceso a la información pública”, Ed. Astrea, Bs.As., 2009, pág. 78).

El reconocimiento del derecho a la información se remonta, en origen, a principios admitidos por el derecho natural, que emergen de la condición de persona de los individuos. Es sobre tal base que lo recoge la mayoría de las constituciones nacionales de los países democráticos, así como los tratados internacionales sobre derechos humanos.

En punto a estos últimos, sabido es que diversos tratados internacionales -entre nosotros, con jerarquía constitucional- consagran el derecho a buscar y recibir información.

Así, la Convención Americana de Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, dice textualmente en su art. 13.1.: “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su elección”.

De su lado, la Declaración Universal de Derechos Humanos, en su art. 19 establece que: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”.

Y el art. 19.02 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos expresa: “Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.

Así, en nuestro derecho positivo el derecho de acceso a la información es recogido por: a) varios artículos de la Constitución Nacional (1, 14, 33, 38, 41, 42 y 43); b) tratados internacionales con jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22); y c) distintas normas reglamentarias de las incorporadas a la Carta Magna con la reforma del año 1994.

Entre estas últimas, entiendo indispensable detenerme –dada la virtualidad que ostenta a efectos de decidir el caso- en las disposiciones del Decreto Nº 1172/2003, cuyo art. 4 aprueba el “Reglamento General de Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional” -inserto en el Anexo VII-.

De la lectura de los fundamentos de este decreto se desprenden las razones que motivaron su dictado, a saber: el principio de publicidad de los actos de gobierno y el derecho de acceso a la información pública recogido en los arts. 1, 33, 41 y 42 de la CN y en los tratados internacionales con jerarquía constitucional.

Entre los objetivos principales que surgen de los propios considerandos, se destaca la necesidad de fortalecer la relación entre el Estado y la sociedad civil: se trata de desarrollar una democracia legítima, transparente y eficiente. De allí que se otorgue un lugar primordial a los mecanismos que incrementan la transparencia de los actos de gobierno, permiten el libre acceso a la información y amplían la participación de la sociedad en los procesos decisorios de la Administración. Según esta norma, “el derecho de acceso a la Información Pública es un prerrequisito de la participación que permite controlar la corrupción, optimizar la eficiencia de las instancias gubernamentales y mejorar la calidad de vida de las personas, al darle a éstas la posibilidad de conocer los contenidos de las decisiones que se toman día a día para ayudar a definir y sustentar los propósitos para una mejor comunidad” (sic.).

La intención ha sido, como se explica en el propio decreto, reafirmar la voluntad del Poder Ejecutivo Nacional de iniciar una reforma política integral para una nueva cultura, orientada a mejorar la calidad de la democracia, garantizando el máximo flujo informativo entre los actores sociales y sus autoridades, a fin de asegurar el ejercicio responsable del poder.

Ahora bien. El Decreto Nº 1172/2003 aprobó los siguientes reglamentos: a) «Reglamento General de Audiencias Públicas para el Poder Ejecutivo Nacional» (Anexo I y su Formulario de inscripción, Anexo II), b) «Reglamento General para la Publicidad de la Gestión de Intereses en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional» (Anexo III y su Formulario de registro, Anexo IV), c) «Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas» (Anexo V y su Formulario para la presentación, Anexo VI), d) «Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional» (Anexo VII), y e) «Reglamento General de Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de los Servicios Públicos» (Anexo VIII).

El Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional (Anexo VII) determina un régimen jurídico de ciertas características, destacadas jurisprudencialmente en oportunidad de decidir casos en que se debatía la obligación de entregar información por parte de la Administración (conf. CN Contencioso Administrativo Federal, Sala V, “Morales, Gerardo Rubén y otro c. Estado Nacional –Ministerio de Economía”, del 18.10.2007; íd. íd., “Gil Lavedra, Ricardo Rodolfo c. EN-M de Justicia y DDHH”, del 19.06.2013).

En lo que aquí interesa, el Capítulo I del Reglamento establece, entre sus disposiciones generales, lo siguiente: i) es de aplicación en el ámbito de los organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que funcione bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional, ii) constituye una instancia de participación ciudadana por la cual toda persona ejercita su derecho a requerir, consultar y recibir información, iii) tiene por finalidad permitir y promover la participación ciudadana a través de la provisión de información completa, adecuada, oportuna y veraz, iv) a los efectos del reglamento, se considera información toda constancia en documentos escritos, fotográficos, grabaciones, soporte magnético, digital o en cualquier otro formato y que haya sido creada u obtenida por los sujetos mencionados o que obre en su poder o bajo su control o cuya producción haya sido financiada total o parcialmente por el erario público, o que sirva de base para una decisión de naturaleza administrativa, incluyendo las actas de reuniones oficiales, v) toda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no siendo necesario acreditar derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado, vi) este mecanismo debe garantizar el respeto de los principios de igualdad, publicidad, celeridad, informalidad y gratuidad, y vii) se presume pública toda información producida u obtenida por o para los sujetos mencionados en el art. 2º.
El Capítulo II, de su lado, refiere a las solicitudes de información. Indica que deben presentarse por escrito, no están sujetas a ninguna otra formalidad y no debe mencionarse cuál es el propósito del pedido.

En cuanto a los plazos para responder aquellos pedidos, la normativa establece que cuando la información estuviere disponible al momento de solicitársela, el peticionante podrá acceder a ella en el acto. En caso contrario, la dependencia pública tendrá diez días hábiles para responder la solicitud, lapso que podrá prorrogarse por diez días hábiles más, siempre fundamentando la decisión y comunicándola de modo fehaciente al interesado, previo a la expiración del plazo original (art. 12).

Como se advierte, en concordancia con el principio general que subyace en toda la normativa, la Administración solo puede negarse a brindar la información objeto de la solicitud por auto fundado y en virtud de la configuración de alguna de las causales taxativamente previstas –volveré sobre el punto-.

Cabe entonces afirmar, a modo de conclusión, que el acceso a la información es la regla, y la denegatoria, la excepción.

7.2. ¿Tiene carácter público la información existente en la IGJ?

Efectuada la reseña precedente, corresponde ahora determinar si la información registrada en la IGJ tiene carácter público.

Para dar respuesta a este interrogante, deviene imprescindible examinar las disposiciones del Código de Comercio que crearon el Registro Público, la Ley Nº 22.315 -y la 22.316- que instituye y regula la competencia de la IGJ, la Ley Nº 19.550 de sociedades comerciales –específicamente, en aquellas normas que aluden a la inscripción de diversos actos y documentos societarios y prevén un legajo de consulta pública en el Registro Público-, la Resolución 7/2005 de la IGJ y la Ley Nº 26.047 relativa al Registro Nacional de Sociedades por acciones -art. 8 de la Ley Nº 19.550-.

Veamos.

El Capítulo II del Título II del Código de Comercio, titulado “Del Registro Público de Comercio”, dispone en su art. 34 que: “En cada Tribunal de Comercio ordinario habrá un Registro Público de Comercio, a cargo del respectivo secretario, que será responsable de la exactitud y legalidad de sus asientos”. Luego, el art. 35 establece que: “Se inscribirá en un registro especial la matrícula de los negociantes que se habilitaren en el Tribunal, y se tomará razón, por orden de números y de fechas, de todos los documentos que se presentasen al registro, formando tantos volúmenes distintos, cuantos fueren los objetos especiales del registro”. El art. 36, por su parte, dice que: “Pertenece al Registro Público de Comercio la inscripción de los siguientes documentos:…3°. Las escrituras de sociedad mercantil, cualquiera sea su objeto, exceptuándose las de sociedades en participación…”. Y, por último, el art. 39 dispone que: “Todo comerciante está obligado a presentar al registro general el documento que deba registrarse, dentro de los quince días de la fecha de su otorgamiento…”.

La Ley Nº 22.315 (art. 3) y la Ley Nº 22.316 (art. 1) colocaron este Registro a cargo de la IGJ.

Así, el art. 3 de la Ley Orgánica de la Inspección General de Justicia prevé que la IGJ “…tiene a su cargo las funciones atribuidas por la legislación pertinente al Registro Público de Comercio, y la fiscalización de las sociedades por acciones excepto la de las sometidas a la Comisión Nacional de Valores…”; y el art. 4 dispone que, en ejercicio de sus funciones registrales, el ente inscribe los contratos de sociedad comercial, sus modificaciones, la disolución y liquidación de ésta (inc. c) y toma razón de los actos y documentos que corresponda según la legislación comercial (inc. b).

Ahora bien.

En lo que refiere a las sociedades por acciones, los arts. 5 y 167 de la Ley Nº 19.550 establecen que el contrato constitutivo o modificatorio se inscribirá en el Registro Público de Comercio.

Del mismo modo, el art. 67 establece que “en la sede social deben quedar copias del balance, del estado de resultados del ejercicio y del estado de evolución del patrimonio neto, y de notas, informaciones complementarias y cuadros anexos, a disposición de los socios o accionistas, con no menos de quince (15) días de anticipación a su consideración por ellos. Cuando corresponda, también se mantendrán a su disposición copias de la memoria del directorio o de los administradores y del informe de los síndicos. Dentro de los quince (15) días de su aprobación, las sociedades de responsabilidad limitada cuyo capital alcance el importe fijado por art. 299, inc. 2), deben remitir al Registro Público de Comercio un ejemplar de cada uno de esos documentos. Cuando se trate de una sociedad por acciones, se remitirá un ejemplar a la autoridad de contralor y, en su caso, del balance consolidado”.

Asimismo, el art. 9 de la misma normativa dispone textualmente que: “En los registros, ordenada la inscripción, se formará un legajo para cada sociedad, con los duplicados de las diversas tomas de razón y demás documentación relativa a la misma, cuya consulta será publica” (el destacado me pertenece).

En este mismo sentido, la Resolución 7/2005 de la IGJ (“Normas”) en su art. 2, apartado IV, inc. 1, establece la libertad de consulta de los actos inscriptos en el Registro Público de Comercio, previo pago de un arancel. Por otro lado, el art. 35 de esta Resolución indica qué actos deben inscribirse en aquel Registro cuando los sujetos registrables sean sociedades comerciales domiciliadas o con sucursal en la Capital Federal. Así, menciona que deben inscribirse: la constitución, modificación, alteración, complemento, creación o cierre de sucursal, reglamento, transformación, fusión, escisión, disolución, prórroga, reactivación, liquidación y cancelación de la sociedad; la designación y cese de miembros de los órganos de administración, representación y en su caso fiscalización, las variaciones de capital, la emisión de obligaciones negociables y debentures, sus alteraciones y cancelaciones, la regularización, disolución, liquidación y cancelación de sociedades no constituidas regularmente, la transmisión por cualquier título de cuotas de sociedades de responsabilidad limitada y partes de interés de sociedades colectivas, en comanditas simples, de capital e industria y en comanditas por acciones, la constitución, modificación, cesión y cancelación de derechos reales sobre cuotas, los embargos u otras medidas cautelares que recaigan sobre cuotas y partes sociales, sus modificaciones o levantamientos, y las medidas cautelares que afecten a sociedades, los contratos y documentos de sociedades constituidas en el extranjero en los términos de los arts. 118, 119 y 123 de la Ley Nº 19.550, en los casos y de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones del Título III del Libro III, la situación concursal de las sociedades, sus socios, administradores, representantes e integrantes de órganos de fiscalización, las medidas cautelares que afecten actos registrables de la sociedad.

Paralelamente, su art. 147 dispone que las sociedades por acciones no comprendidas en el art. 299 de la Ley Nº 19.550 y las de responsabilidad limitada cuyo capital alcance al indicado en el inc. 2º del artículo citado, deben presentar dentro de los quince (15) días hábiles administrativos posteriores a la realización de la asamblea: el formulario de actuación correspondiente y la nómina de las autoridades sociales vigentes, con los siguientes datos: apellido, nombre, domicilio constituido, tipo y número de documento, nacionalidad, profesión, edad, cargo y vigencia, copia del acta de la reunión del directorio –o acuerdo o declaración de la gerencia, en su caso– en las condiciones requeridas en el inc. 2 del art. 145, copias del acta de la asamblea que aprobó los estados contables y de la planilla del registro de asistencia a la misma –esta segunda si se trata de sociedad por acciones–, con firma del representante legal, los estados contables, informe del órgano de fiscalización si lo hubiere y del auditor y la memoria requeridos en los incs. 3, 4, 5 y 6 del art. 145, con el contenido especial correspondiente, conforme a los dos últimos párrafos del mismo. Si se trata de sociedad por acciones, los ejemplares originales de la publicación prescripta por el art. 237 de la Ley Nº 19.550, salvo que la asamblea haya sido unánime. Si se trata de sociedad de responsabilidad limitada, copia firmada por el representante legal de las constancias de citación a la asamblea prescriptas por el art. 159, tercer párrafo, de la mencionada ley, salvo asamblea unánime.

Por último, y si alguna duda subsistiera en relación al carácter público de la información que la IGJ posee en los legajos de las sociedades comerciales allí inscriptas y de todos los actos que se encuentran sujetos a su registro, ha de recordarse que la Ley Nº 26.047 creó el Registro Nacional de Sociedades por Acciones –ya previsto en el art. 8 de la Ley Nº 19.550- y que su organización y funcionamiento fue puesto, también, a cargo de la IGJ (art. 2).

En lo que aquí interesa decir, el art. 3 de la ley establece que “Los registros nacionales serán de consulta pública…sin necesidad de acreditar interés…” –el destacado me pertenece-; y, el art. 4, último párrafo aclara que, a los fines de esta Ley, deben caracterizarse como actos modificatorios sujetos a registro: aquellas variaciones que indiquen cambios en la integración de los órganos de administración, representación y fiscalización de las personas jurídicas; la transmisión de participaciones sociales sujeta a inscripción en el Registro Público de Comercio; el acto de presentación de estados contables y los procedimientos de reorganización, disolución y liquidación.

Cabe responder, entonces, afirmativamente a la pregunta de inicio: los registros obrantes en la IGJ son públicos, como surge de las normas “supra” transcriptas.

Así lo corrobora inclusive el Decreto Nº 1493/82, reglamentario de la Ley Nº 22.315, en cuanto establece que “Las actuaciones obrantes en la Inspección General de Justicia, revisten carácter público y estarán a la libre consulta de los interesados, conforme la reglamentación que dicte el organismo”.

7.3.Legitimidad de la negativa de la IGJ a suministrar la información requerida.

Sentado que resulta pública -como principio general- la información que existe en la IGJ, corresponde a esta altura del voto -y tal como lo hubiera adelantado- decidir, sobre la base de las previsiones del Decreto Nº 1172/03 que regula el acceso a la información pública, si fue legítima o arbitraria la negativa de la IGJ a dar respuesta al pedido de fotocopias efectuado por Stolbizer.
Así porque, como quedó dicho, el de acceso a la información pública, como cualquier otro derecho, no es absoluto sino relativo. Sin embargo, el criterio restrictivo para interpretar las excepciones debe primar; y ello así, con mayor razón, cuando la decisión de limitar el derecho de acceso es atribuida a la misma autoridad obligada a entregarla. De allí que las excepciones admisibles deban ser previstas legalmente de modo claro y taxativo en la ley de acceso a la información (conf. Saba, Roberto Pablo, “El derecho de la persona a acceder a la información en poder del gobierno”, Derecho Comparado de la Información, Nº 3, enero – junio 2004, UNAM, México, pág. 145 y ss.).

Veamos. El art. 16, del “Reglamento General de Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional” fija los supuestos en que la Administración está exceptuada de proveerla.

Si bien inicialmente la norma consigna una excepción de modo genérico -pues señala que no debe brindarse la información cuando una Ley o Decreto así lo establezca-, luego menciona concreta y puntualmente los casos excluidos. Ello son los siguientes: i) “Información expresamente clasificada como reservada, especialmente la referida a seguridad, defensa o política exterior”, ii) “información que pudiera poner en peligro el correcto funcionamiento del sistema financiero o bancario”, iii) “secretos industriales, comerciales, financieros, científicos o técnicos”, iv) “información que comprometa los derechos o intereses legítimos de un tercero obtenida en carácter confidencial”, v) “información preparada por los sujetos mencionados en el art. 2º dedicados a regular o supervisar instituciones financieras o preparada por terceros para ser utilizada por aquellos y que se refiera a exámenes de situación, evaluación de sus sistemas de operación o condición de funcionamiento o a prevención o investigación de la legitimación de activos provenientes de ilícitos”, vi) “información preparada por asesores jurídicos o abogados de la Administración cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la defensa o tramitación de una causa judicial o divulgare las técnicas o procedimientos de investigación o cuando la información privare a una persona el pleno ejercicio de la garantía del debido proceso”, vii) “cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional”, viii) “notas internas con recomendaciones u opiniones producidas como parte del proceso previo al dictado de un acto administrativo o a la toma de una decisión, que no formen parte de un expediente”, ix) “información referida a datos personales de carácter sensible —en los términos de la Ley Nº 25.326— cuya publicidad constituya una vulneración del derecho a la intimidad y al honor, salvo que se cuente con el consentimiento expreso de la persona a que refiere la información solicitada”, y x) “información que pueda ocasionar un peligro a la vida o seguridad de una persona”.

En el caso, habida cuenta que lo que pretendió Stolbizer fue obtener fotocopias simples de la documentación inscripta en la IGJ del ente Austral Construcciones S.A., no encuentro que la cuestión pueda quedar subsumida en ninguna de las hipótesis contempladas en el antes transcripto art. 16 del Reglamento inserto en el Decreto Nº 1172/03.

No obstante ello, dado que la accionada al evacuar el informe previsto en el art. 8 de la Ley Nº 16.986 alegó que la negativa a suministrar tales copias tenía base en las disposiciones de la Ley Nº 25.326 de Protección de los Datos Personales (v. fs. 79), en líneas siguientes me detendré en el inciso del Reglamento que prevé una excepción a brindar la información con aquel apoyo normativo.

Como señalé, el art. 16 inc. i) exceptúa de proveer la información pública cuando refiera a datos personales de carácter sensible —en los términos de la Ley Nº 25.326— cuya publicidad vulnere el derecho a la intimidad y al honor, salvo consentimiento expreso de la persona a que alude la información solicitada.

Ahora bien.

El art. 2 de la Ley Nº 25.326 define los “datos personales” y los “datos sensibles”.

Expresa el texto legal que el “dato personal” debe entenderse como “información de cualquier tipo referida a personas físicas o de existencia ideal determinadas o determinables”, en tanto que el “dato sensible” refiere a aquellos “datos personales que revelan origen racial y étnico, opiniones políticas, convicciones religiosas, filosóficas o morales, afiliación sindical e información referente a la salud o a la vida sexual”.

Si se confronta la excepción prevista en el art. 16 del Reglamento con la conceptualización de la Ley Nº 25.326 respecto de lo que debe entenderse por “datos personales” y “datos sensibles”, no puede sino concluirse que no pudo la IGJ, válidamente, negarse a proporcionar la información que le fuera requerida.

En efecto. La actitud de la defendida no encuentra justificación en las excepciones reglamentarias previstas, pues el requerimiento de fotocopias simples de las constancias inscriptas del ente Austral Construcciones S.A. jamás pudo involucrar información relativa al ámbito de la privacidad o la intimidad personal, del modo en que es ello contemplado en la norma transcripta (que refiere textualmente al “…origen racial y étnico, opiniones políticas, convicciones religiosas, filosóficas o morales, afiliación sindical e información referente a la salud o a la vida sexual…” –sic.-).

En consecuencia, hallo configurado en el caso el acto de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta que torna procedente este amparo por haber sido vulnerados los arts. 1, 14, 31, 32, 33 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, el art. 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el art. 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

No obsta a tal solución el hecho de que la IGJ exija –según sostuvo-, ante la solicitud de fotocopias, la acreditación de un “interés legítimo” que le permitiría “…evaluar si el interés del cesionario guarda relación con los fines del organismo a la hora de recabar la información…” (sic.).

Me explico. La Ley Nº 25.326, a la que en distintos aspectos remite el Decreto Nº 1172/03, dispone que “Los datos personales objeto de tratamiento solo pueden ser cedidos para el cumplimiento de los fines directamente relacionados con el interés legítimo del cedente y del cesionario y con el previo consentimiento del titular de los datos, al que se le debe informar sobre la finalidad de la cesión e identificar al cesionario o los elementos que le permitan hacerlo” (art. 11, ap. 1).

Sin embargo, lo cierto es que, no mediando una restricción legítima, la información tuvo que ser suministrada. Y ello debió haber sido hecho sin exigirse la previa acreditación de un interés legítimo por parte del requirente.

Ello porque una interpretación razonable y armónica que permita la coexistencia de las normas vigentes en materia de datos personales y de acceso a la información, conduce inexorablemente a concluir que no puede condicionarse de tal modo la transferencia de datos, cuando se trata de información obrante en registros públicos.

Así lo señaló la CSJN en un caso que guarda cierta analogía con el subexámine, en el que el Alto Tribunal interpretó las excepciones al acceso a la información pública del art. 16 del Reglamento, para armonizarlas con el derecho al honor y la intimidad protegidos por la Ley Nº 25.326 de Datos Personales.

En tal sentido, dijo el Máximo Tribunal que: “esta Corte ha sostenido que ‘la primera fuente de exégesis de la ley es su letra’ y que ‘no se le debe dar un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, sino el que las concilie y conduzca a una integral armonización de sus preceptos’ (Fallos 335:197; entre muchos otros)… Una adecuada hermenéutica de las disposiciones legales y reglamentarias en juego, conduce a afirmar sin hesitación que, en tanto el listado cuya divulgación se persigue no se refiera al origen racial y étnico de los involucrados, sus opiniones políticas, convicciones religiosas, filosóficas o morales, su afiliación sindical o se trate de información referente a la salud o a la vida sexual, no se conculca el derecho a su intimidad ni se afecta su honor”.

De allí que consideró la Corte que “el hecho de que la información de registros públicos requerida involucre datos de terceros no aparece como una razón dirimente para exigir al solicitante un interés calificado, máxime cuando la única norma que regula lo relativo al acceso a la información pública para el Poder Ejecutivo Nacional expresamente descarta tal posibilidad…” (considerandos 18, 19 y 14 de la sentencia dictada en autos “Cippec c. EN-M° Desarrollo Social – dto. 1172/03 s/amparo Ley Nº 16.986”, del 26.03.14.).

8. Una consideración final se impone.

No se me escapa que la actora invocó, al promover esta acción, su condición de Diputada Nacional; y que, en tal sentido, pudo acudir -como arguyó la accionada- a fin de obtener la información pretendida, al procedimiento del art. 204 del Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (v. fs. 74 vta.).

Sin embargo, tal situación no obsta a la procedencia de este amparo.

Ello pues el carácter de Diputada Nacional que ostenta Stolbizer no le hace perder su calidad de ciudadana. Así lo señaló la CSJN en un supuesto similar al aquí planteado, en el que la IGJ negaba la procedencia de este remedio constitucional como vía idónea para acceder a la información pública pues el actor la había iniciado invocando su carácter de Diputado Nacional. Señaló allí el Máximo Tribunal, al rechazar el recurso extraordinario alegando que la accionada no había refutado el argumento de la instancia anterior según el cual la condición de Diputado del actor no le hacía perder la calidad de ciudadano, que “…el derecho a solicitar información en poder del Estado corresponde a toda persona, sin necesidad de acreditar un interés o afectación directa; es decir, que la legitimación activa es amplia, de conformidad con el principio de máxima divulgación que rige la materia…” (CSJN, “Gil Lavedra, Ricardo Rodolfo c/Estado Nacional – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos- Inspección General de Justicia s/amparo Ley Nº 16.986”, del 14.10.14).

Acoto que en el mismo sentido se pronunció la Corte en el fallo dictado en autos “Oehler Carlos, A. c/Secretaria de Turismo y Cultura de la Provincia de Jujuy –Estado Provincial s/recurso de inconstitucionalidad”, del 21.10.14.

9. Con base en todo lo hasta aquí expuesto, propondré hacer lugar a la acción de amparo y, en consecuencia, ordenar a la IGJ que otorgue a Stolbizer la información requerida en el expediente administrativo, consistente en “copias simples de la documentación inscripta en la IGJ en relación a la sociedad AUSTRAL CONSTRUCCIONES S.A.” (sic.; v. fs. 4 y v. fs. 25).

10. Distinta solución obtendrá, empero, la restante pretensión deducida por la amparista.

Me refiero a aquella que tiene por objeto obtener del Tribunal que “…se aclare la función de publicidad que posee el Registro Público de Comercio…” (sic.) a cargo de la IGJ.

Así pues es claro que el planteo excede el ámbito de procedencia de la vía de amparo escogida.

Me explico.

El art. 43 de la CN dice: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva…”

En este mismo sentido, el art. 1 de la Ley Nº 16.986 dispone: “La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione, restringa, altere o amenace, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidas por la Constitucional N0acional, con excepción de la libertad individual tutelada por el habeas corpus”.

No parece ocioso recordar que el art. 12 de la misma normativa prevé que la sentencia que admita la acción de amparo deberá contener: a) la mención concreta de la autoridad contra cuya resolución, acto u omisión se concede el amparo, b) la determinación precisa de la conducta a cumplir con las especificaciones necesarias para su debida ejecución, y c) el plazo de cumplimiento.

En tales condiciones, como se desprende de las normas transcriptas, la pretensión de Stolbizer de obtener una suerte de pronunciamiento genérico y abstracto por medio del cual se aclare la función de publicidad que posee el Registro Público de Comercio, no puede prosperar.

Ella excede, bien se ve, el ámbito de procedencia de la vía de amparo (conf. arg. art. 6 Ley Nº 16.986).

La solución, por lo demás, se encuentra avalada por la doctrina judicial que emana de los pronunciamientos de la CSJN, según la cual “La procedencia de la acción de amparo supone la impugnación de un acto concreto y la inexistencia de vía legal para la tutela del derecho que se dice lesionado y que aquel adolezca de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta” (CSJN Fallos: 300:47 –el destacado me pertenece-, entre muchos otros).

11. Costas.

Comparte esta Sala el criterio jurisprudencial que mayoritariamente impera en la materia, en el sentido de que cuando los recursos se orientan a impugnar la legalidad de un acto emanado de un organismo de la Administración Pública, la actuación que lleva adelante el poder público en la Alzada no es equiparable al de las partes en las contiendas judiciales. Tal extremo autoriza el apartamiento del principio general vigente en torno de las costas del pleito (conf. doctrina sentada en los fallos de esta Sala del 01/03/2012, “Inspección General de Justicia de la Nación c/Sociedad Urbanizadora Inmobiliaria SA s/organismos externos”; íd. 6/10/2011 “Comisión Nacional de Valores c/Alpargatas SA s/organismos externos- seguimiento posible vta. de paquete accionario” ; íd CNCom, Sala A, 20/7/06 “IGJ c/Boca Crece SA s/organismos externos”, Sala B, 25/5/97 “Autolatina Argentina ante IGJ s/denuncia Mario E. Capodónico” y sus citas; Sala C, 8/02/2011 “Comisión Nacional de Valores c/Papel Prensa SA s/apelación directa”; Sala D , 26/10/2011 “Inspección General de Justicia c/Det Norske Veritas SA s/organismos externos”, entre otros).

De allí que corresponde entonces imponer las costas en el orden causado (art. 68, inc. 2° C.P.C.C.).

VI. Conclusión:

Por todo lo expuesto, si mi criterio fuera compartido por mis distinguidos colegas del Tribunal, propongo al Acuerdo admitir parcialmente el recurso de apelación interpuesto, y en consecuencia: 1. Revocar la sentencia apelada, con el alcance de hacer lugar a la acción de amparo deducida por Margarita Stolbizer y ordenar a la IGJ que en un plazo no mayor a 10 días (arg. art. 12, Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional, Decreto Nº 1172/03) entregue a la actora la información solicitada en el expediente administrativo, consistente en “copias simples de la documentación inscripta en la IGJ en relación a la sociedad AUSTRAL CONSTRUCCIONES S.A.”; 2. Rechazar la restante pretensión de la actora y 3. Imponer las costas de ambas instancias por su orden (conf. arg. art. 68, inc. 2 y art. 279 del Cpr. ).

Así voto.

Por análogas razones, los doctores Rafael F. Barreiro y Juan Manuel Ojea Quintana adhieren al voto que antecede, con lo que terminó este Acuerdo que firmaron los señores Jueces:

Alejandra N. Tevez siguen las firmas Juan Manuel Ojea Quintana Rafael F. Barreiro

Buenos Aires, 11 de junio de 2015

Y VISTOS I. Por los fundamentos expresados en el Acuerdo que antecede, se resuelve admitir parcialmente el recurso de apelación interpuesto, y en consecuencia: 1. Revocar la sentencia apelada, con el alcance de hacer lugar a la acción de amparo deducida por Margarita Stolbizer y ordenar a la IGJ que en un plazo no mayor a 10 días (arg. art. 12, Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional, Decreto Nº 1172/03) entregue a la actora la información solicitada en el expediente administrativo, consistente en “copias simples de la documentación inscripta en la IGJ en relación a la sociedad AUSTRAL CONSTRUCCIONES S.A.”; 2. Rechazar la restante pretensión de la actora y 3. Imponer las costas de ambas instancias por su orden (conf. arg. art. 68, inc. 2 y art. 279 del Cpr. del Cpr.).

II. Notifíquese.

III. Hágase saber la presente decisión a la Dirección de Comunicación Pública de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (conf. Ley n° 26.856, art. 4 Ac. n° 15/13 y Ac. n° 24/13). Verificada la publicación pertinente, devuélvase.

Alejandra N. Tevez – Juan Manuel Ojea Quintana – Rafael Francisco Barreiro