Ley de Riesgos del Trabajo. Breve historia en el Derecho Argentino.

Por el Dr. Mauro Tanos

I.  Introducción

Las normas sobre prevención de los riesgos del trabajo tienen como objeto eliminar o evitar las situaciones laborales que puedan ser una amenaza a la salud de las personas que trabajan. En este sentido, es menester recordar que el trabajador necesita el salario para subsistir y que es fundamental impedir que pierda capacidad laborativa como resultado de haberse puesto a disposición del empleador. Y esto porque en toda actividad desarrollada por el hombre, tanto en su relación autónoma como en su relación subordinada, existe siempre la posibilidad de un riesgo que afecte su salud[1].

II. El surgimiento del Derecho del Trabajo en Argentina

En nuestro país, como sucedió en general en toda la región latinoamericana, la evolución del Derecho del Trabajo y su consolidación, entendido como un derecho social, fluctuó a la par del pulso político y económico de la región. Tal como sostiene Villasmil Prieto[2], “…la irrupción de un discurso garantista, como signo del debate jurídico que surgió al final del siglo XIX, fue el marco que sirvió de referencia al nacimiento del Derecho Latinoamericano del Trabajo”.

La figura del “contratante protegido” quiso destacar la idea de que uno de los sujetos de la relación jurídica laboral no podía hallarse arrojado a la igualdad formal entre los contratantes que surgía como corolario de los principios de autonomía de la voluntad y de la libertad de contratación que justificaron al derecho civil de los contratos. Así, surgía la idea de un derecho tutelar o protectorio llamado a equilibrar, en el plano de la ley, lo existencialmente desigual[3].

De esta forma, en nuestra organización como Estado desde el año 1853 hasta fines del siglo XIX, lo que imperaba era un pensamiento liberal, que se correspondía con la concepción de Alberdi, inspirador, en consecuencia, del artículo 14 de nuestra Constitución Nacional que incluyó el derecho a trabajar entre los derechos individuales y, en consecuencia, regulables acorde a la autonomía de la voluntad.

El proceso de incipiente industrialización, el aumento vertiginoso de la población merced al aporte inmigratorio favorecido por nuestra Carta Magna, que también significó la toma de conciencia de clase de parte de los asalariados -ya que la inmigración europea trajo a nuestro territorio las ideologías contestatarias y anárquicas del viejo continente-, no hicieron más que resaltar las injusticias que, exacerbadas por la acción de las primeras asociaciones obreras, no tardo en desembocar en grandes conflictos laborales y violentas huelgas. En este escenario, el camino hacia la autonomía del Derecho del Trabajo no hacía más que comenzar, ya que la violencia desplegada requería urgentes respuestas, las que vendrían de mano de la legislación. De esta forma, la legislación del trabajo hizo su irrupción con medidas protectoras, siendo la primera normativa laboral registrada en nuestro país la ley Nº 4661 sancionada en 1905 a partir de la cual se estableció el “descanso dominical”: su autor, Joaquín V. González. En 1907, se sancionó la ley 5291 regulatoria del trabajo de mujeres y niños, incorporando nuevas ideas sobre problemas sociales de la época, estableciendo, por ejemplo, la prohibición de contratar a niños menores de diez años. Ese mismo año, por decreto presidencial, se creó el Departamento Nacional de Trabajo.

En el año 1929, se sancionó la ley Nº 11.544 que reguló la duración de la jornada laboral estableciéndose –norma que rige en la actualidad- que la misma no puede superar las ocho horas diarias o las cuarenta y ocho semanales. La norma también prevé el trabajo de mujeres y menores, el nocturno y el insalubre, supuestos estos donde las jornadas se reducen. Unos años más tarde, en 1933, a través de la ley 11.723 se introdujeron las indemnizaciones y las vacaciones pagas, aunque solo para el sector comercial. Luego de numerosos reclamos del sector sindical, en el año 1945 el entonces Secretario de Trabajo y Previsión Juan Domingo Perón, generalizó el derecho a gozar de vacaciones pagas a los trabajadores del sector.

En la evolución hacia la definitiva consagración legal de la normativa laboral en nuestro país, destacamos el período comprendido entre los años 1946 y 1958. En el mismo, se suceden la Primera y Segunda presidencia de Perón. Se dictan muchas leyes de creación de nuevos estatutos profesionales, pero se destaca en 1953 la sanción de la Ley de Convenciones Colectivas de Trabajo -Ley Nº 14.250- y la ley 14.295, que estableció un sistema similar de asociación profesional de empleadores.

Lo más importante del período fue la Reforma constitucional de 1949, la que consagró los derechos del trabajador incorporando a la Constitución Nacional el artículo 37, pero no se incluyó el derecho de huelga. De este modo, se integraron a nuestra Carta Magna derechos tales como: al trabajo, a la retribución justa, a la capacitación, a las condiciones dignas de trabajo, al cuidado de la salud y el bienestar personal del trabajador y sus familiares, a la seguridad social, al progreso económico y a la agremiación. Estos derechos fueron proclamados por el Perón en un discurso en el Teatro Colón el 24 de febrero de 1947, con estas palabras:

“Termino de anunciar la obra más trascendente de nuestras conquistas de orientación social: los Derechos del Trabajador. Hasta ahora la legislación del trabajador argentino había descansado sobre bases y cimientos inestables e indeterminados. Una ley, no creada para constituir su basamento, había ido recibiendo agregado sobre agregado sin alcanzar a estructurar una verdadera legislación social. Hasta nuestros días no se había estabilizado en principios claros, inconvenibles e irrenunciables el derecho que los trabajadores tienen a una mejor vida y a una mejor organización del trabajo y del descanso. Entregamos hoy a los legisladores y a los juristas argentinos las bases sobre las cuales han de construir la futura legislación argentina, para fijar, de una vez por todas, como un jalón imborrable de la justicia, el derecho reconocido por el Estado de los individuos”[4]

La Constitución Nacional del año 1949 fue suprimida tras el golpe de Estado de 1955. En 1957 se produjo una nueva reforma constitucional durante la autodenominada “Revolución Libertadora”. Si bien esta reforma convalidó la derogación de las reformas constitucionales del 49’, incorporó a la Constitución Nacional el artículo 14 bis, especialmente referido a los derechos laborales.

III. Antecedentes de la Ley de Riesgos del Trabajo

La Ley de Riesgos del Trabajo (LRT) se sancionó en el año 1996, cuando habían pasado unos ochenta años desde la sanción de la primera norma referida a las condiciones laborales, la Ley Nº 9688 del año 1915, norma que había respondido, de alguna manera, a las preocupaciones surgidas del Informe sobre el estado de las clases obreras en el interior de la república elaborado por el médico Juan Bialet Massé diez años antes.

Juan Bialet Massé, nacido en Cataluña y radicado en Córdoba –Argentina-, en el año 1904 recibe un encargo del aquel entonces ministro del interior Joaquín V. González de llevar a cabo un estudio sobre el estado de los trabajadores y la producción en nuestro país. El médico se interna en el territorio, mucho más allá de las grandes ciudades. Conversa con pueblos originarios, criollos y colonos extranjeros; también con peones, capataces y dueños de talleres y establecimientos rurales. Registra y confronta opiniones. Finalmente, el informe en que Bialet Massé expone los resultados de su investigación, tiene por título “Informe sobre el estado de las clases obreras en el interior de la República” y abarca más de ochocientas páginas[5]. Entre sus párrafos más relevantes se destaca el siguiente:

“Me voy al Norte. A pocos kilómetros de la Estación General Güemes, se entra en la provincia de Jujuy, en medio de una vegetación exuberante y rica; corre la vía sobre un terreno de jardín. Desde antes de llegar a General Güemes, desde Palomitas, todas las gentes llevan impresos los síntomas de un paludismo agotante y matador; pero a medida que se avanza en la línea esos caracteres se acentúan; rostros amarillos, verdosos, flacos y afilados, con la angustia del sufrimiento; algunos con el vientre desmesuradamente abultado, de perezoso andar. La razón se ve y se palpa; la vía tiene a ambos lados multitud de charcos, cubiertos de un verde sucio, que despide un olor infecto de pantano, sobre los que pululan multitudes de mosquitos y jejenes que pican y que muerden e inoculan la enfermedad a los más refractarios; y esto se ve de igual modo penetrando en aquellos bosques, preciosos, magníficos, que atraen como sirenas, para envenenar al seducido. Las casillas de camineros son refugios de escapados de hospital, ni una rejilla de alambre, ni guantes, ni velos de defensa, ni un filtro; algunos ni zapatos, ni vestidos, porque no son los harapos sucios que apenas cubren sus carnes; beben el agua infecta, barrienta y asquerosa. Trabajando de sol a sol, el trabajo es el pesado y penoso del enfermo estrujado; duerme en una atmósfera de suciedad, atacado por todo género de insectos[6]”.

El trabajo presentado por Bialet Massé, sentó las bases de la legislación laboral argentina. Con la aparición de los primeros nucleamientos sindicales y las primeras huelgas, se hizo necesaria una legislación obrera que diera respuesta a las necesidades planteadas por esta clase social, compuesta, además por un caudal enorme de inmigrantes.

En el Congreso Nacional, son varias las leyes propuestas para regular los accidentes de trabajo. Por ejemplo, cabe recordar el Anteproyecto de Código de Trabajo propiciado por el presidente de la Nación, General Julio Argentino Roca (en su segunda presidencia, año 1904), siendo el autor el Ministro del Interior Dr. Joaquín V. González. En el Título V, a partir del artículo 89, se regulaban los “accidentes de trabajo”, enrolándose el citado Proyecto en la “teoría del riesgo objetivo por industria peligrosa”, la que consagraba una indemnización tarifada y la posibilidad de establecer un seguro optativo por parte del empleador (artículos 89 a 122 del Anteproyecto)[7].

No habiendo logrado el Anteproyecto de 1904 sanción legislativa, recién en septiembre del año 1915 se sanciona la ley 9688 que tuvo como base un proyecto presentado por los diputados socialistas Marco y Palacios. Esta ley toma como antecedentes del Derecho Comparado, la ley de accidentes de Francia, y como fuentes locales, el Anteproyecto del Dr. Joaquín V. González. La nueva norma se embarca en la teoría del riesgo objetivo industrial que ampara a los siniestrados en industrias peligrosas, siendo el Poder Ejecutivo el que por vía reglamentaria debe indicar cuáles industrias eran consideradas como tales.

Esta ley establece por primera vez indemnizaciones por accidentes de trabajo. Prevé en su artículo 1º:

“Todo empleador será responsable de los accidentes ocurridos a sus empleados u obreros durante el tiempo de prestación de los servicios, ya sea por el hecho o en ocasión del trabajo o por caso fortuito o fuerza mayor inherente al mismo. El empleador será igualmente responsable del accidente cuando el hecho generador ocurra al trabajador en el trayecto entre su lugar de trabajo y su domicilio, o viceversa, siempre que el recorrido no haya sido interrumpido en interés particular del trabajador o por cualquiera razón extraña al trabajo. […].”

A su vez, por el artículo 2º, quedan comprendidos en el régimen que establece la ley 9688, todos los empleados y obreros que se desempeñen en relación de dependencia, cualquiera fuera la índole de las tareas del trabajador o la clase de actividades practicadas por empleador, con excepción de los domésticos que estén exclusivamente al servicio personal del patrono.

La ley consagró una indemnización tarifada, no reparando la totalidad del riesgo. Permitió que el dueño de la industria peligrosa pudiera asegurar el riesgo por intermedio de una compañía aseguradora, siendo facultativo para el empleador contratar o no el riesgo. Creaba la “Caja de Accidentes”, órgano que debía cubrir el riesgo en los supuestos de insolvencia patronal. Daba también al trabajador una opción entre demandar por la acción especial que la ley consagraba y obtener una indemnización tarifada, o bien perseguir una reparación integral, pero en este supuesto, debía acreditar la culpa de su empleador, indicándose previamente que la elección de una de las dos acciones excluía a la otra.

En el año 1972, se sanciona la ley Nº 19.587 relativa a la higiene y la seguridad en el trabajo, la que continúa en la actualidad con vigencia excepto para las actividades que tienen una reglamentación específica.

La ley 9688, por su parte, tuvo una vigencia de setenta y dos años y fue objeto de veintisiete modificaciones, hasta que en 1991, mediante la sanción de la ley Nº 24.028[8] se le introducen reformas sustanciales lo que hizo que muchos interpretaran que se estaba en presencia de una nueva ley.

Previo a eso, la aplicación de la ley 9688 con sus sucesivas reformas dio origen a diversas interpretaciones en el fuero laboral, muchas de las cuales fueron receptadas legislativamente. Por ejemplo, la creación pretoriana de las “enfermedades accidentes”, que eran aquellas patologías que el trabajador tiene en su organismo pero que el trabajo, actuando en forma de nexo causal, llega a despertar y a acelerar, careciendo de interés en qué grado o porcentaje el trabajo acelera o despierta la patología (“teoría de la indiferencia de la concausa”), haciendo responsable al empleador cuando el trabajo actuó, de este modo, concausalmente. Esto fue motivo de numerosos litigios, a lo que se sumó la reforma en el año 1967 del Código Civil por parte de la ley Nº 17.711, aplicándose la teoría del riesgo objetivo a la responsabilidad extracontractual del artículo 1113 del mencionado dispositivo legal.

Así, en sede laboral se discutió si el artículo 1113 reformado, era aplicable a los accidentes y enfermedades reguladas por la Ley de Accidentes de Trabajo, cuando el trabajador hacía uso del derecho de opción consagrado por el artículo 17 de la ley 9688 y sus reformas. A partir del plenario de la Cámara Nacional del Trabajo “Alegre c/ Manufactura Algodonera Argentina”[9], salvo que la acción del trabajador tuviera una duda muy evidente en cuanto a la aplicación del artículo 1113 del derogado Código Civil, todas las acciones por accidentes de trabajo, por enfermedades profesionales y las denominadas “enfermedades accidentes”, buscaron la protección de dicha normativa. En primer lugar, porque la víctima no debía probar la culpa del empleador, ya que la responsabilidad objetiva supone que el empleador, dueño o guardián de la cosa, es el responsable. En segundo lugar, porque no existía tarifa alguna, debiendo pagar el daño emergente y el lucro cesante, agregándose también el daño moral regulado por el artículo 1078 de la ley civil. En este contexto, muchos juicios se tramitaron por ante los tribunales laborales y los empleadores, como las compañías aseguradoras debieron afrontar cuantiosas indemnizaciones, porque se sumaba a ello la indexación consagrada por la ley laboral en su artículo 276 –como bien explica Baños[10]-.

Frene a este panorama, las compañías aseguradoras buscaron otros medios de protección. Así, cambiando las cláusulas de los contratos de seguro, limitaron los montos indemnizables en materia de responsabilidad extracontractual por accidentes de trabajo. Por su parte los empresarios, buscaron la modificación de la ley 9688 de accidentes laborales, a fin de que el legislador pusiera un límite a lo que ellos consideraban un “excesivo costo laboral”.

Con la sanción de la ley 24.038 se trató de alivianar esta realidad previéndose un mecanismo para evitar que los reclamos relativos a “enfermedades accidentes” pudieran tener cabida. Esta reforma si bien mantuvo el derecho a opción, estableció que cuando el trabajador demandara por la reparación integral del artículo 17, debía hacerlo no en la Justicia del Trabajo, sino en sede civil. Se invitó, además, a todas las provincias a adoptar igual criterio en materia de procedimiento.

Tanto la ley 9688 –reformada por la ley 23.643 de 1988-, como la ley 24.028 que suplió a dicho cuerpo leal, reparaban las siguientes contingencias producidas al trabajador por el hecho o en ocasión del trabajo, o por accidente in itinere: muerte de la víctima y pago de un subsidio por entierro; incapacidad absoluta; incapacidad parcial y permanente; e incapacidad temporaria. Además, cubría los gastos médicos, farmacéuticos, prótesis y recambio de las mismas. Establecía mediante la opción del artículo 17, tal como hemos señalado anteriormente, la posibilidad de una reparación integral mediante la invocación del artículo 1113 del Código Civil de Vélez. Se preveía, también, una “Caja de Accidentes” para los supuestos de insolvencia patronal. Además, cabe aclarar, la toma por parte del empleador de un seguro de accidentes era “optativa”.

IV. La sanción de la Ley de Riesgos del Trabajo (LRT) en el año 1995

Luego de la vigencia de las leyes mencionadas anteriormente (Ley 9688 de 1915 y Ley 24.028 de 1991), en el año 1995 fue sancionada la Ley 24.557[11] la que entró a regir en julio de 1996. Sus principales objetivos fueron: reducir la siniestralidad laboral a través de la prevención de los riesgos derivados del trabajo; reparar los daños derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales; rehabilitación, recalificación y recolocación del trabajador damnificado; y promover la negociación colectiva laboral para la mejora de las medidas de prevención y de las prestaciones reparadoras (Conf. Art. 1º, apart. 2º, ley 24.557).

En líneas generales, creó un sistema de seguro obligatorio para prevenir y cubrir los infortunios del mundo del trabajo. Incluyó en su ámbito de aplicación y cobertura a los trabajadores en relación de dependencia, ya sean estos públicos o privados, y a sus respectivos empleadores.

El artículo 6º de la LRT, estipula las contingencias cubiertas, las que son: a) los accidentes de trabajo, que incluye a los infortunios causados en el trayecto entre el domicilio del trabajador y el lugar de trabajo -accidentes in itinere– (ap. 1) y b) las enfermedades profesionales (ap. 2), que definidas así surgen de un listado elaborado por el Poder Ejecutivo Nacional (en adelante, PEN), plasmado en el Decreto 658/96, que en principio era cerrado y taxativo, pero que anualmente debía ser revisado. Dicho listado identifica agente de riesgo, cuadros clínicos y actividades, en capacidad de determinar por sí la enfermedad profesional.

El apartado 2 del Art. 6, tenía una cláusula de cierre al ingreso de otras enfermedades a fines de su potencial resarcimiento: “Las enfermedades no incluidas en el listado como sus consecuencias en ningún caso serán consideradas resarcibles.”.

La novedad que tuvo la LRT fue la creación de un nuevo sujeto que convive junto a los trabajadores y empleadores, en el ámbito de prevención y reparación de infortunios del trabajo. Este nuevo sujeto fue denominado: Aseguradora de Riesgos del Trabajo (en adelante, ART). Las ART, son personas jurídicas que, junto al empleador y a los trabajadores, están obligados a adoptar las medidas legalmente previstas para prevenir eficazmente los riesgos del trabajo (Art. 4, ap. 1). Asimismo, ocupan el lugar de obligadas al pago de los resarcimientos por las contingencias previstas en el sistema y que afecten a los trabajadores asegurados (Art. 1, ap. 2, inc. a). De esta manera, el empleador que contrata a una ART, queda liberado de la obligación de resarcimiento de los daños a la salud de sus empleados. También existe la posibilidad de que el empleador se “auto asegure” (Art. 3, inc. 2), cumpliendo el rol que la LRT destinó a las ART.

Por su parte, la LRT a su vez otorgó nuevas facultades a las Comisiones Médicas (en adelante, CCMM), y a la Comisión Médica Central (en adelante, CMC), organismos que fueran creados por la Ley 24.241[12] (Art. 51). Los trabajadores damnificados, por el hecho o en ocasión del trabajo, deben acudir a dichos organismos administrativos, los que están encargados de determinar (Art. 21, ap. 1): a) la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad; b) El carácter y grado de la incapacidad; y c) el contenido y alcances de las prestaciones en especie.

Su actuación se determinó mediante un procedimiento extra y prejudicial, establecido por el Decreto 717 del año 1996. Dicho trámite se inicia, necesariamente, a partir de una denuncia ante la ART que puede efectuar tanto el empleador como el trabajador afectado de un daño a su salud por una circunstancia laboral, a los fines que rápidamente el dependiente pueda hacerse de las prestaciones en especie (atención médica, medicamentos, internaciones, entre otras) y, eventualmente, de las de otra índole. Al recibir la denuncia, la ART puede aceptar el siniestro denunciado o rechazarlo. Es en esa oportunidad donde ingresan al juego las CCMM (Art. 10 del Decr. 717/96), ya sea por rechazo de la denuncia por la ART, discusión acerca del contenido y alcance de las prestaciones en especie, cuando deba definir la situación de una incapacidad laboral en su calidad de temporaria o permanente, o su porcentaje incapacitante, entre otras.

En la norma original de la LRT, las decisiones de la CCMM, denominadas dictámenes, eran revisables mediante recurso de apelación ante el juez federal con competencia en cada provincia, o ante la CMC, a opción del trabajador. En ambos casos, el damnificado tenía habilitada la vía recursiva ante la Cámara Federal de la Seguridad Social. Es decir, el trámite jurisdiccional fue catalogado de naturaleza federal.

En caso de que la CCMM dictaminare una patología “sistémica” al trabajador, es decir, considerare que éste se ve afectado por una dolencia causada por el trabajo, debe cuantificarle el porcentaje de incapacidad en que su salud fuera vulnerada. Ese porcentaje es transformado en una suma de dinero que, la ART o el empleador autoasegurado, debe abonar al trabajador en concepto de prestación dineraria. En la LRT, estas prestaciones resultaban de una fórmula matemática a realizarse conforme las disposiciones del Art. 12 y teniendo en cuenta solamente las remuneraciones sujetas a aportes. Además la ley creó institutos como el ingreso base mensual (en adelante, IBM), coeficiente etario (en adelante, CE), total obrera (en adelante, TO), entre otros conceptos. También debían tenerse en cuenta los topes máximos de dichas prestaciones, esto es, el trabajador no podía percibir en concepto de prestación dineraria un importe mayor al que resultaba de multiplicar la suma de $55.000 por el porcentaje de incapacidad.

El Art. 14, ap. 2, inc. a, consideraba que si el porcentaje de incapacidad determinado al trabajador era igual o inferior al 20%, éste percibiría del obligado al pago una suma dineraria de “pago único”. El inc. b, determinaba que si dicho porcentaje superaba el 20%, pero era inferior al 66%, debía percibir un importe en concepto de “renta periódica” mensual cuya cuantía será igual al 70% del valor mensual del ingreso base multiplicado por el porcentaje de incapacidad. Dicha prestación estaba sujeta a las retenciones por aportes provisionales y del sistema nacional del seguro de salud. Por último, el empleador que contrataba a una ART quedaba exento de responsabilidad conforme las disposiciones del Art. 39 ap. 1, salvo casos de dolo. En esos casos el trabajador podía iniciar la correspondiente acción civil que, en el ámbito de la capital federal, debía resolver la justicia civil. La ley invitaba a las provincias a que utilicen idéntico criterio a fines de determinar su competencia jurisdiccional. En líneas muy generales, éste fue el sistema original de la Ley 24.557.

V. Las modificaciones a la Ley de Riesgos del Trabajo

El sistema fue sumamente cuestionado, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, por lo cual sufrió una serie de ajustes normativos mediante decretos reglamentarios y leyes. Así, en el año 2000 se dictó el decreto de necesidad y urgencia 1278[2], el cual constituyó la primera gran reforma al sistema. Entre otras modificaciones: a) otorgó a la CMC la posibilidad de incorporar como “profesionales” a enfermedades “no listadas” que, para el caso concreto, considere provocadas por el trabajo; b) aumentó el margen porcentual de las incapacidades que serían resarcidas con la prestación dineraria de pago único, de 20% o menos, a 50% o menos; c) creó la compensación dineraria adicional de pago único para aquellos daños a la salud cuyo porcentaje superaban el 50% de incapacidad; d) aumentó el importe de los topes máximos de $55.000 a $180.000; e) mejoró la cuantía de la fórmula matemática del Art. 14; y f) amplió el régimen de los derechohabientes del trabajador fallecido.

Otra modificación de suma relevancia y necesidad fue la producida en el año 2009, mediante la sanción del decreto 1694. A partir de las facultades conferidas por el inc. 3 del Art. 11 de la LRT al PEN, y los cambios económicos sufridos en el país, las prestaciones dinerarias no satisfacían la idea reparatoria de los daños, lo cual provocó una nueva inequidad sistemática. Dicha disposición normativa provocó una mejora, en tanto: a) transformó los topes máximos legales en pisos mínimos. Es decir, ningún trabajador damnificado en su salud podría percibir, en concepto de prestación dineraria, un importe inferior a la suma que resulte de multiplicar $180.000 por el porcentaje de incapacidad; b) elevó los importes en concepto de compensación dineraria adicional de pago único; c) mejoró también el cálculo de las sumas que se abonan al trabajador, durante su licencia médica, correspondientes a la incapacidad laboral temporaria, asimilando su cálculo al de las enfermedades y accidentes inculpables regulados en el Art. 208 de la Ley de Contrato de Trabajo (en adelante, LCT).

Pese a dichas reformas, continuaron los cuestionamientos constitucionales por parte de los tribunales de todo el país al sistema de riesgos del trabajo. Por ello, en el año 2012, se sancionó la Ley 26.773[13]. La nueva reforma modificó ciertos aspectos del sistema de riesgos, entre los que se destacaron: a) La eliminación definitiva del pago mediante renta periódica, dejando como principio general el pago único; b) la creación de una nueva indemnización denominada “adicional de pago único” equivalente al 20% de los importes sistémicos que le correspondieren. Este beneficio está destinado para cuando el daño se produzca en el lugar de trabajo o lo sufra el dependiente mientras se encuentre a disposición del empleador. Esta disposición, sin ser clara, habría dejado al margen del beneficio al accidentado in itinere y volvió a la escena de discusión a la teoría de la “ocasionalidad” de los accidentes; c) la erradicación de la teoría del “cúmulo” de acciones sistémica y extra sistémica, es decir el trabajador que quisiera reclamar dentro del sistema en contra de la ART le esté vedado accionar por la diferencia de reparación integral en contra de su empleador; d) el ajuste semestral de los importes por incapacidad laboral permanente mediante la variación del índice RIPTE, en el intento de mantener vigente el valor económico de las sumas dinerarias reparadoras; e) derogó el Art. 39.1 de la LRT, por el cual el empleador quedaba exento de responsabilidad, no obstante lo advertido acerca de la inaplicabilidad de la teoría del cúmulo; f) en caso de optar por el reclamo judicial por la vía de la reparación integral, se aplicarán los principios y normas del derecho civil; g) en estos casos, en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, CABA), dichas acciones serían tramitadas ante el fuero civil, invitando a las provincias a aplicar dicho criterio.

Luego de un largo año de discusiones y debates jurídicos acerca de la aplicabilidad o no del índice RIPTE (Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables) a los infortunios acaecidos con anterioridad a la vigencia de la ley 26.773, y sobre a qué prestaciones dinerarias se destinaba su ajuste, en el año 2014, el PEN dicta el Decreto 472, reglamentario de la ley 26.773. A través de dicha reglamentación, se zanja la discusión y se determina que solamente las compensaciones dinerarias de pago único y los pisos mínimos determinados por el decreto 1694/09 se incrementarían semestralmente mediante la variación del índice RIPTE (Art. 17 del anexo al decreto 472/14). Dicho ajuste semestral es realizado por la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo de la Nación.

La sanción de la ley 27.348[14] produjo una nueva reforma al sistema, ante un escenario normativo tan vapuleado que llevó a que la LRT sea la ley con más inconstitucionalidades declaradas por los tribunales en la historia de la República Argentina. Entre las principales características de la nueva normativa, que fue calificada de “orden público” (art. 22), se destacan:

a) Obligatoriedad del trámite administrativo y prejudicial, ante las CCMM.

b) Acceso a la justicia ordinaria laboral mediante la vía recursiva.

c) Creación del servicio de homologación administrativo.

d) Creación del autoseguro público provincial.

e) Modificación de disposiciones normativas de la LRT (relativas a la incapacidad laboral temporaria, a la conformación del IBM, a la extinción del contrato de afiliación, financiamiento, trámite administrativo ante las CCMM).

f) Modificación de disposiciones normativas de la Ley 26.773 (oportunidad del reclamo judicial sustentado en otros sistemas de responsabilidad, determinación de cuáles son las prestaciones dinerarias que se incrementan con la variación del índice RIPTE).

            En líneas generales puede decirse que la reforma tiene aspectos positivos, como la mejora del método de conformación del ingreso base mensual, el sistema de autoseguro público provincial, la legalización del ajuste semestral mediante la variable del índice RIPTE a las prestaciones adicionales de pago único y a los pisos mínimos dispuestos por el Decreto 1694/09.

            También puede entenderse, que tras la reforma subyace la intención de otorgar al trabajador dañado en su salud, o a sus derechohabientes, una respuesta expedita y favorable a sus intereses resarcitorios, evitando de este modo el reclamo a una justicia abarrotada de causas y con demoras procesales inevitables conforme a los plazos legales de los códigos rituales. Sin embargo, en tanto el acceso a la justicia es mediante un recurso de apelación que limita un control amplio del reclamo, y posiblemente ante un juez que no será el natural, son circunstancias que alejan al trabajador de las garantías constitucionales. Creemos que el acceso a la justicia, con el debido proceso legal ante el juez natural, no está asegurado con la reforma al sistema de riesgos del trabajo. Así, un órgano médico administrativo con facultades jurisdiccionales no puede tener más potestades de justicia que el propio Poder Judicial; y el trabajador, como sujeto de preferente tutela constitucional merece una mejor protección a sus derechos, más aún cuando es su salud la que está en juego.

De ahí los planteos de inconstitucionalidad de la ley 27.348 que se van sucediendo a lo largo del tiempo. No obstante, cabe aclarar que, hasta la fecha, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha ratificado cuestiones esenciales de la LRT, como la pertinencia de la utilización del Baremo o tabla de medición de incapacidades[15], como así también ha rechazado la incorrecta aplicación de retroactividades[16]. Esta convalidación contrasta con la demora en constituir los Cuerpos Médicos Forenses en el ámbito judicial, paso pendiente y esencial para poner en marcha por el Poder Judicial la reforma del año 2017 en esta materia.

Notas:

[1] BAÑOS, José María. “Breve reseña histórica de los riesgos del trabajo”, Revista Verba Iustititae, Revista de la Facultad de Derecho de Morón, Nº 5, 73, Sistema Argentino de Información Jurídica, id SAIJ DACF000127

[2] VILLASMIL PRIETO, Humberto. ”Pasado y presente del Derecho Laboral Latinoamericano y las vicisitudes de la relación de trabajo (Primera Parte), Revista Latinoamericana de Derecho Social, Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 16/2/2015

[3] Ídem.

[4] Fragmento del discurso de Juan Domingo Perón desde la terraza del Teatro Colón, 24/2/1949. Recuperado de: https://www.cultura.gob.ar/el-decalogo-de-los-derechos-de-los-trabajadores-de-1947-10159/ [Fecha de consulta: 12/4/21]

[5] Fuente: Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT), “Antecedentes de la Ley de Riesgos del Trabajo”, recuperado de https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/04_antecedentes_de_la_ley_de_riesgos_del_trabajo.pdf

[6] BIALET MASSÉ, Juan. Informe sobre el estado de las clases obreras en el interior de la República, Tomo I, Imprenta y Casa Editora de Adolfo Grau, Buenos Aires, 1904, p. 195

[7] BAÑOS, José María. “Breve reseña histórica de los riesgos del trabajo”, Óp. cit.

[8] Ley Nº 24.028 de Accidentes de Trabajo. Deroga Ley 9688 y modificatorias, de 17 de diciembre de 1991.

[9] CNApel. Trab. Capital Federal, “Alegre, Cornelio c/ Manufactura Algodonera Argentina s/accidente”, 14/10/1971, id SAIJ: FA71040008

[10] BAÑOS, José María. “Breve reseña histórica de los riesgos del trabajo”, Óp. cit.

[11] Ley Nº 24.557 de septiembre de 1995, Ley de Riesgos del Trabajo.

[12] Ley 24.241 de octubre de 1993, “Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones”.

[13] Ley Nº 26.773 de octubre de 2012. “Riesgos del Trabajo. Régimen de ordenamiento de la reparación de los daños derivados de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales”.

[14] Ley Nº 27.348 de febrero de 2017, Riesgos del Trabajo. Complementaria de la Ley sobre Riesgos del Trabajo.

[15] CSJN, 6/2/2020, “Ferro, Sergio Antonio c/ Asociart s/accidente-Ley Especial”.

[16] CSJN, 6/2/2020, “Martínez, Silvia Olga Beatríz c/ Mapfre Argentina ART SA s/accidente-ley especial”, id SAIJ: FA20000002

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Referencias del Autor:

MAURO TANOS es Abogado egresado de la Universidad de Buenos Aires, con orientación en derecho administrativo. Tiene una Maestría en Derecho Penal Económico Internacional de la Universidad de Granada, España. 

Fue Docente por concurso en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.

Fue consultor, corresponsal y responsable del área de accidentes y enfermedades laborales  en el estudio jurídico Funes y Asoc.

Ejerció la Presidencia del Fondo de Capital Social de la Nación (FONCAP S.A).

Fue Subsecretario de Ingresos Públicos del Municpio de Moron, en la Provincia de Buenos Aires. Asimismo, fue Secretario de Economía, titular de la Subsecretaría Legal y Técnica y de la Oficina Anticorrupción en el Municipio de Moreno, de la misma provincia.

Es coautor del libro “Prioridades y Pautas de Administración Tributaria Local, Gestionar con Equidad en Tiempos de Crisis”.

Es autor del libro “Transparencia Internacional: Contribuciones Internacionales para Combatir la Corrupción”.

Es autor de notas de opinión sobre normas vinculadas a riesgos del trabajo.

Actualmente es Director de Contratación y Ejecución de Obras de Transporte, del Ministerio de Transporte de la Nación.