-Por el Dr. Mariano Mladin-
Introducción
Después de declarada la pandemia del coronavirus (COVID-19) a nivel global por parte de la Organización Mundial de la Salud, el gobierno nacional decidió replegarse a los consejos de ésta institución y dictar dos Decretos que van en la misma sintonía, el N° 260/2020 declarando la emergencia sanitaria, y el N° 297/2020 anunciando la cuarentena obligatoria.
El 3 de marzo se registró el primer caso de coronavirus en Argentina y hasta la fecha el ritmo de crecimiento de los nuevos casos por día no fue tan brusco como en Francia, Italia o España. No obstante, si bien es claro que la curva de contagios va en crecimiento, tendería a amesetarse.
Mediante Decreto N° 325/2020 de fecha 31 de marzo, el ejecutivo nacional decidió prorrogar el aislamiento social preventivo y obligatorio hasta el 12 de abril inclusive. Ello, según insta el artículo 1° del DNU, “A fin de proteger la salud pública, lo que constituye una obligación inalienable del Estado nacional, se establece para todas las personas que habitan en el país o se encuentren en él en forma temporaria…”, a lo que el artículo 2° agrega: “Durante la vigencia del aislamiento social, preventivo y obligatorio, las personas deberán permanecer en sus residencias habituales o en la residencia en que se encuentren a las 00:00 horas del día 20 de marzo de 2020”, con excepción de aquellos agentes comprendidos en el art 6° que están prescindidos, y determinando que quienes no estén exceptuados solo podrán realizar desplazamientos mínimos e indispensables para garantizar el abastecimiento de alimentos, medicamentos y artículos de limpieza.
Son claras las medidas que se fueron tomando, necesarias y diferenciándose de países que no las forjaron a tiempo para aplacar la contención del virus en todo el territorio nacional. Sin perjuicio de ello y conociendo que en Argentina coexisten tres mantos de gobierno o gobiernos “multinivel”, se está divisando como algunos de ellos van más allá de los límites de las plataformas regulatorias, desertando del carácter restrictivo en cuanto a la interpretación de los Decretos Nacionales y vulnerando normas superiores como la propia Constitución Nacional.
La libertad de circulación en pugna con las medidas excesivas de los municipios
Nuestra Constitución Nacional se expresa en diversas ocasiones a favor de la libertad de circulación de bienes, servicios y personas dentro del territorio nacional, el patrón más claro es el artículo 14: “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender”.
Ampliando y despejando cualquier incertidumbre al respecto, la Constitución de la Provincia de Córdoba, por ejemplo, implora que todas las personas en la Provincia gozan del derecho a entrar, permanecer, transitar y salir del territorio (Artículo 19 inciso 11). Similares esquemas siguen el resto de las constituciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Teniendo en claro el párrafo anterior, es imprescindible repasar rápidamente la organización normativa de los municipios en la Argentina. El artículo 123 de la Carta Magna clama que “cada provincia debe asegurar la autonomía municipal y reglar su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”, que se deriva en que cada municipio podrá auto suministrarse todo su andamiaje jurídico para el cumplimiento de su misión, es decir, dictar sus ordenanzas, decretos y resoluciones que regulen la convivencia del fenómeno urbano, pero que de ninguna manera deben exceder lo comprendido por legislaciones superiores (nacionales y/o provinciales), ni podrán dilucidar a éstas de forma extensiva.
Parafraseando al reconocido constitucionalista doctor Pedro J. Frías; quien quiere a la ciudad por encima de su bienestar, vive con naturalidad el espacio jurídico del municipio y en paz con las instituciones.
Para interpretar el contexto de lo que sucede en algunas ciudades del mapa nacional, con prescindencia de sus decretos u ordenanzas dictadas por estos días y que son innegablemente violatorias de las normas expuestas precedentemente, daré algunos ejemplos que no traen más que veredictos a la forma de gobernar, o en el mismo sentido, a la forma de aplicar los métodos de gobernanza “del papel a la tierra”.
En la ciudad de La Cumbre, Provincia de Córdoba, el titular del Poder Ejecutivo dictó el Decreto N° 29/2020[1] de fecha 19 de marzo, que en su artículo 11 dispone de manera clara y precisa la siguiente decisión “no podrá ingresar a la localidad de La Cumbre ninguna persona no residente” con algunas excepciones como transportes de mercaderías y combustibles, policías, bomberos, etc. complementando que para hacer efectiva la norma “en cada acceso a la Localidad se implementará un control exhaustivo, debiendo quien desee ingresar a nuestra localidad, comprobar fehacientemente su domicilio en La Cumbre”.
En la misma sintonía y con un carácter totalmente irresponsable y prohibitivo de los derechos de los ciudadanos, el Municipio de la Ciudad de Eldorado, Misiones, impulsó el Decreto N° 17/2020[2] de fecha 22 de marzo, que en su artículo 3° determina textualmente “que solo podrán acceder a la ciudad de Eldorado personas con domicilio en la localidad, circunstancia que deberá ser debidamente acreditada mediante la exhibición del Documento Nacional de Identidad o Documento similar”.
El primer caso, viéndolo con algún sesgo de inocencia se puede considerar más permisivo (aunque igual de inconstitucional), ya que cuanto menos agrieta el juego para poder dilucidar respecto a qué se considera por “residencia” o “residente”, aunque luego da por tierra esa pequeña luz de imprevisión al limitar taxativamente el ingreso solo a quienes comprueben su domicilio dentro del ejido municipal, en concordancia con lo normado en la localidad de Eldorado.
Sin detrimento de esto, es notable el amplio sostén que tienen estas determinaciones por parte de los habitantes (imposible de excusar), pero este justificativo si bien se lo podría emparentar con algún tipo de legitimidad de origen, de ninguna manera es válido para homologar esta legitimidad ante las normas que sistematizan el derecho municipal.
Estas decisiones tomadas por los ejecutivos municipales, tienen varias aristas a descifrar: la primera (y contundente para analizar las posteriores) es el factor “sorpresa” con el que muchos intendentes se han encontrado de repente; una circunstancia inaudita sin precedentes en la historia mundial, una situación casi descontrolada según informan los medios de comunicación, y el alarde de los vecinos que concurren a su primer mostrador que funciona como un cajero automático de reclamos, que son los municipios.
En segundo término, es difícil pensar (es infantil creerlo y de ninguna manera exceptúa de responsabilidades), que aún el pueblo más pequeño, perdido en el punto cardinal más recóndito de la Argentina, no cuente con un asesor letrado, o cuanto menos un colaborador informado que pueda echarle un vistazo antes de sancionar tamaña aberración jurídica.
Por último y en consonancia con mi postura, el único margen que queda posible es el de un Ejecutivo consciente de lo que está forjando, pero poco previsible. Es decir, a sabiendas de la comprometedora infracción que está cometiendo, opta por violar la norma y acompañar el sentimiento subjetivo personal o de quienes alimentaron su decisión, y posiblemente pormenorizando las consecuencias penales que cuanto menos, podrían hacer “desfilar” a un intendente y parte del gabinete por los tribunales de su jurisdicción.
Renglón aparte merece la apreciación de tener, aunque más no sea, la astucia política de hacer caminar la disposición por el órgano colegiado municipal, el Concejo Deliberante, para que sea sancionada con fuerza de ordenanza. Condicionadamente quitaría de responsabilidad posterior al ejecutivo, o la compartiría con la oposición.
Este tipo de actitudes, pusieron en alerta a la justicia. Precisamente en la Provincia de Córdoba la Fiscalía General dictó la resolución N° 01/20[3] de fecha 26 de marzo, que a su vez tomó razón del Tribunal Superior de Justicia en nombre de su presidenta, la doctora María Marta Cáceres de Bollati, en la que dejan de manifiesto a modo de advertencia que los municipios y/o comunas carecen de facultades para impedir el ingreso o egreso de personas.
Es sincero reconocer a pueblos y ciudades que eligieron pautas excepcionales en el marco de la mencionada emergencia sanitaria y de cuarentena obligatoria, que no son restrictivas de los derechos de libre circulación de los ciudadanos. Tal es el caso de la Ciudad de Emilio V. Bunge, en el Partido de General Villegas, Provincia de Buenos Aires y la localidad de Villa Tulumba, en la Provincia de Córdoba.
Éstas ciudades, han escogido la excelente medida (siguiendo el cuadro de emergencia que les convoca) de limitar el acceso al ejido urbano por canales secundarios y optaron por encauzar la totalidad de ellos a través de su acceso principal, con la única finalidad de poder realizar un rápido testeo sanitario a los transeúntes. Dicha medida, de ninguna manera incumple con las normas constitucionales, toda vez que no se impide el ingreso o egreso a la localidad. Opinión que puede arrogársele al Dr. Enrique Marchiaro en expresiones recientes[4].
Derivaciones judiciales
Como primer orden, es sensato numerar que el instrumento jurídico admisible para arremeter contra un decreto que se presupone violatorio de una norma contenida en la Carta Magna, es la acción o recurso de inconstitucionalidad (en Córdoba es receptada por el artículo 391 de la Ley N° 8465, en Buenos Aires por el artículo 299 del Decreto Ley N° 7425/68 y modificatorios), expresando que una o varias medidas adoptadas en el decreto municipal exceden la facultad del distrito, toda vez que repelen derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional, las constituciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Y que por tal motivo se agravia lo preceptado.
Entrando en el laberinto de razones jurídicas penales, es íntegramente viable una sanción de ésta índole. Quebrantar normas constitucionales por parte de quien ejerce una función pública no tiene asidero judicial solamente en las vías civiles, por lo que el título XI, capítulo IV del Código Penal (Delitos contra la administración pública), regula de modo incisivo los delitos de abuso de autoridad y violación de los deberes de funcionarios públicos, dentro del que se encuentra el artículo 248 que señala: El funcionario público que dictare resoluciones u órdenes contrarias a las constituciones será reprimido con prisión de un mes a dos años e inhabilitación especial por el doble de tiempo. Ello, sin perjuicio de que puedan tipificarse otros delitos comprendidos en el mencionado cuerpo normativo.
Notas
[1] https://bolet inoficial.c ba.gov.ar/wp -content/4p 96humuzp/2 020/03/5_Sec c_190320.pdf
[2] https://www.el dorado.gob. ar/notici a/el-comite -de-crisis-ac ordo-el-cierre-de-a cceso-y-egr eso-eldorado
[3] mpfcord oba.gob.ar/el-m pf-instruyo -a-los-fiscales-para -garantizar-libr e-circulaci on-en-rutas-y-c iudades-de-la-provin c ia-en-el-marco-de -emergen cia-sanitaria/
[4] https://www.y outube .com/watch? v=N6nNLqzULik &t=50 2s
Referencias del autor
Mariano Mladin
Córdoba, Argentina. Abogado (UES21). Diplomado en Administración Pública (UBA). Adscripto en Derecho Público Provincial y Municipal (UES21). Adscripto en Derecho Constitucional (UES21)
