– Por el Dr. Ezequiel Eiben –
Resumen:
El Estado tiene la capacidad para concretizar los fines que se plantea, y a esto se le llama poder. Pero no es lo mismo el ejercicio del poder en un Estado de Derecho, preocupado por dirigir su actuación dentro del marco legal y de la razonabilidad; que dicho ejercicio en una Autocracia, donde lo que impera es la voluntad del gobernante por encima de cualquier otra consideración. De ahí que para sostener y justificar al Estado de Derecho como el camino a adoptar, adquiere especial relevancia el Principio de Juridicidad, encargado de someter íntegramente la acción de aquél al ordenamiento jurídico. En estas líneas se resumirá la aplicación de tal directriz primero en el Derecho en general, y luego específicamente en el Derecho Administrativo, para concluir sobre su contribución en la preservación de un Estado legalmente encausado.
Introducción
En esta oportunidad se explorará la importancia que reviste el Principio de Juridicidad[1] en el Estado de Derecho y luego particularmente en la órbita del Derecho Administrativo. Su estudio se hace necesario desde que el Estado, y consiguientemente la Administración, tienen poder para actuar, y en correspondencia deben exhibir actuaciones coherentes, jurídicamente encuadradas, y acordes tanto a las prerrogativas de las que están dotados como al derecho que les asiste a los particulares administrados.
Poder del Estado
El Dr. Germán Bidart Campos definía al poder del Estado como la capacidad que este tiene para cumplir su fin.[2] Su análisis partía desde un triple enfoque: valorativo, alusivo al fin de justicia o bien común perseguido por el Estado; real, explicativo de la capacidad “fáctica” del Estado para hacer; y normativo, referente a la traducción en normas de las decisiones y programas del Estado para ejercer su poder y cumplir su fin.[3]
Si contemplamos la realidad y repasamos los anales de la historia, nos daremos cuenta que distintos tipos de Estados se comportan de distinta manera. Mientras algunos se preocupan por mantenerse dentro del marco de una estricta legalidad, otros cometen ilicitudes o desbordes adrede para salirse con la suya; mientras algunos eligen directrices moralmente aprobables para la consecución de sus objetivos, otros se sumergen en actuaciones que no pasarían un test ético con un mínimo de seriedad. En definitiva, todos ejerciendo su poder como Estados, pero para disímiles propósitos y con variado alcance. No es lo mismo un Estado de Derecho que una Autocracia, y en esto se concentrará el trabajo en los siguientes puntos.
Estado de Derecho
El Estado de Derecho puede asociarse al rule of law, y su propio nombre ya da cuenta de los elementos constitutivos: un Estado, como entidad soberana con poder sobre un territorio dado; y de Derecho, regidor mediante la ley, y regido por la ley misma. En el Estado de Derecho se plasma la famosa definición de República como “imperio de leyes, no de hombres”[4], donde los individuos gozan de derechos inalienables legalmente protegidos y el Estado no conoce otra manera de expresarse sino de acuerdo al régimen jurídico imperante. Utilizando la tríada analítica de Bidart Campos, puede decirse que desde lo valorativo el Estado de Derecho se encamina al cumplimiento del fin “justicia”, en la medida que sienta reglas objetivas y reconoce derechos legislativamente, dirime conflictos de manera pacífica y adjudica derechos judicialmente, y mantiene el orden público y la organización administrativa ejecutivamente, todo esto actuando de acuerdo a principios morales respetuosos de los individuos. En lo real, el Estado de Derecho actúa bajo la premisa de adecuación de medios disponibles a fines propuestos. Se abstiene de intervenir donde no le corresponde por tratarse de ámbitos privados, elige caminos que no sean innecesariamente nocivos para alcanzar metas, y se mantiene a rajatabla dentro de los márgenes de la ley. Respecto de lo normativo, presenta normas rectoras de su actuación y se somete a reglas jurídicas transversales que impregnan todas sus expresiones de poder. En el Estado de Derecho, el texto jurídico estelar es la Constitución, que funciona como la ley suprema del país, consagratoria de derechos y limitadora del poder político.
Autocracia
En la vereda de enfrente, está la Autocracia. Según Carl J. Friedrich y Zbigniew K. Brzezinski:
“En todos los regímenes autocráticos, la característica peculiar es que el gobernante no tiene que dar cuenta a nadie de lo que hace. Es él mismo (autós) quien empuña las riendas del poder (…), es autocracia cualquier sistema político en que los gobernantes están sometidos insuficientemente, o no están sometidos en absoluto, a normas legales anteriores (…)”.[5]
Salta a la vista que no se da un imperio de leyes, sino precisamente de hombres. Al tener semejante margen de actuación, los gobernantes autocráticos no pueden hacer gala del respeto por la división de poderes republicana, ni de sujeción a la ley en sus actuaciones. Resulta casi una obviedad señalar que en tales regímenes, la Constitución (sea formal o material) no será entendida como una carta de derechos limitativa del poder político sino como luz verde para que la autoridad se imponga sin más miramientos. Al respecto es conveniente la cita de Ferdinand Lasalle, quien haciendo alusión al Absolutismo –noción pariente de la Autocracia-, advierte sobre el pseudoconstitucionalismo:
El absolutismo otorga una Constitución en la que los derechos del pueblo y de sus representantes quedan reducidos a una porción mínima, privada además de toda garantía real (…). El absolutismo, al dar este paso, disfrazándose de régimen constitucional, avanza un gran trecho en la defensa de sus intereses y consolida su existencia por tiempo indefinido. (…) [El pseudoconstitucionalismo] consiste en hacer pasar por constitucional a un Estado que es, en realidad, un Estado absoluto (…)”.[6]
Es evidente que el primer modelo analizado manifiesta una preocupación por someter la actuación de la autoridad a claras reglas preestablecidas, en la intención de limitar el poder; mientras que el segundo se enfoca en asegurar las más amplias potestades al gobernante, para que no halle obstáculos que entorpezcan su toma de decisiones.
Papel que desempeña el Principio de Juridicidad
Para Julio Rodolfo Comadira, el Principio de Juridicidad expresa “…la exigencia de que todo el accionar de aquel se someta al ordenamiento jurídico considerado como un todo”[7]. Esto quiere decir que todas las acciones del Estado deben preverse en el ordenamiento jurídico y sujetarse a su regulación. O, lo que es lo mismo, toda manifestación de poder estatal debe encontrar respaldo en la ley. Ya con una noción sobre este principio, puede pasarse a indagar qué papel cumple en los disímiles modelos anteriormente expuestos.
En el Estado de Derecho, el Principio de Juridicidad es fundante. Si así no fuera, el nombre le quedaría grande. En la Constitución se consagran los derechos fundamentales, se acota la función del gobierno para que no haya desbordes de poderes, y la totalidad de las leyes inferiores deben adecuarse a sus disposiciones so pena de ser tachadas de inconstitucionales. Por tales motivos, que giran alrededor de una ley que rige para todos –sea gobierno o sociedad civil-, y el compromiso jurídicamente obligatorio que le impone al Estado ejercer su poder dentro del marco legal, en el Estado de Derecho florecen instituciones saludables que conducen a la rendición de cuentas, desconcentración de poder, y protección de la autonomía individual. Y ello es así porque el Principio de Juridicidad es entendido, además de su dimensión legal, en su dimensión axiológica. Se procura que no solamente haya legalidad, sino legitimidad moral. De sobra sabemos que legalmente se han justificado atrocidades, y que el contenido moral es esencial para que el Derecho tienda a la justicia objetiva.
A contrario sensu, en la Autocracia el Principio de Juridicidad está descartado, o por lo menos restringido, toda vez que el gobernante se coloca por encima de las leyes para hacer y deshacer a su antojo, o bien cumple con unos mínimos requisitos legales que encauzan sus acciones sin que por ello deje de tener la posibilidad de imponerse arbitrariamente sin necesidad de justificar sus obras ante el público. Como la tendencia de los autócratas es creerse poderosos para todo, hay nula institucionalidad (las reglas son para el pueblo, no para ellos), o bien las instituciones que surgen son desagradables –como presidencias ilimitadas- y hasta irrisorias –como ministerios de la felicidad-. En este tipo de regímenes, se encuentra que la legalidad está divorciada de la legitimidad, y lo que cuenta es el poder por el poder mismo, no para un interés de justicia.
La Juridicidad en el Derecho Administrativo
En lo que al Derecho Administrativo concierne, el Principio de Juridicidad regidor de la actividad de la Administración está garantizado en la teoría del acto administrativo. Una formulación de la misma que sea adecuada al marco del Estado de Derecho, debe tener en cuenta que el acto administrativo tiene que contener la expresión de voluntad de la administración en consonancia con las normas que la rigen; una motivación para explicar el porqué de la actuación en tal sentido y justificarse así ante las pretensiones de los administrados; una adecuación entre medios y fines para conseguir que los resultados se obtengan de manera saludable y sin daño innecesario; y una forma que lo exteriorice de manera inequívoca para que sea conocido y comprendido por aquellos sobre los cuales repercutirán los efectos. La definición clara de los elementos del acto administrativo fomenta la actuación limitada y transparente de la Administración. Como escribió el Dr. Oscar Cuadros: “Así, tanto histórica cuanto contemporáneamente, la teoría del acto administrativo ha servido para delimitar el ejercicio de la función administrativa, demarcando fronteras de legalidad a la gestión del poder estatal por parte de la Administración pública”.[8]
Conclusión
El Estado de Derecho resulta deseable para tener derechos respetados, poder político limitado, y Administración jurídicamente encuadrada. Allí, el Principio de Juridicidad se constituye en un fundamento esencial que garantiza la actuación oficial dentro de los carriles de lo permitido por la ley. Todo sin olvidar los principios morales que deben impregnar a un ordenamiento jurídico para que sea legítimo y tienda a la realización de la justicia en vez de su destrucción. Valorativamente, el poder debe ser delimitado para beneficio de la sociedad y el aseguramiento de la justicia –si este no fuera el norte, el Estado no tendría moralmente razón de ser-; fácticamente, el ejercicio de sus funciones tiene que estar en conformidad con la ley para que se actúe únicamente dentro de los bordes legales; y normativamente, las reglas deben ser fortalecedoras de la institucionalidad y anuladoras de la arbitrariedad.
Notas
[1] Existe una disquisición doctrinaria que diferencia entre “Principio de Legalidad” y “Principio de Juridicidad”, entendiendo por el primero la correlatividad que hay entre normas inferiores y la norma superior de un país (Constitución Nacional), y por el segundo la aplicación normativa que guarda correspondencia con los principios supraconstitucionales (instrumentos del Derecho Internacional Público). Sin perjuicio de tal distinción, a los fines del presente ensayo, tomaremos ambas expresiones –legalidad y juridicidad- como equivalentes para designar la atadura de la actuación estatal a la ley vigente, sea nacional o internacional.
Ver: Arvizu Galván, Israel; Bello Gallardo, Noemí; Vázquez Avedillo, José Fernando; “Principio de Legalidad vs. Principio de Juridicidad: Evolución Constitucional en México”, Letras Jurídicas, N° 35, México, Enero-Junio 2017
[2] Bidart Campos, Germán J.; Grupos de Presión y Factores de Poder, Buenos Aires, Editorial A. Peña Lillo, 1961, p. 14
[3] Ibídem, p. 14-16
[4] Adams, John; “Thoughts on government”, compilado en: Adams, Charles Francis; The Works of John Adams, Second President of the United States, Vol. IV, Boston, Charles C. Little and James Brown, 1851, p. 194
[5] Friedrich, Carl J.; Brzezinski, Zbigniew K.; Dictadura totalitaria y Autocracia, Buenos Aires, Ediciones Líbera, 2° edición, 1975, p. 21, 22
[6] Lasalle, Fernando; “¿Qué es una constitución?”, Buenos Aires, Siglo Veinte, 1957, p. 65-67
[7] Comadira, Julio Rodolfo; “El juez contencioso administrativo y el principio de juridicidad (legalidad administrativa). Los intereses a proteger”, Buenos Aires, El Derecho, Nº 13.825, Año LIII, 2015
[8] Cuadros, Oscar A.; “El acto administrativo como acto jurídico”, Cuestiones de Acto Administrativo, Reglamento y otras fuentes del Derecho Administrativo, Ediciones Especiales, Buenos Aires, 2009, p. 50
Referencias del Autor:
El autor es abogado egresado de la Universidad Nacional de Córdoba, maestrando en Derecho Administrativo de la Economía por la Universidad Católica de Cuyo, investigador en el Instituto de Investigaciones Administrativas y Contables de la Universidad Nacional de San Juan, y miembro y columnista de Grupo E Medios. Contacto: ezequieleiben87@gmail.com
