El Juzgado de 1ª Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal hizo lugar a la acción declarativa de inconstitucionalidad formulada por el Colegio Publico de Abogados de la Capital Federal contra la Ley Nº 27.145 (que establece el Régimen de Subrogancias de Magistrados), haciendo aplicación del antecedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación “Uriarte” –(conf. Considerandos I a VII-), poniendo de resalto los requisitos y las exigencias establecidas legalmente para la designación de los magistrados del Poder Judicial, y máxime cuando el sistema implementado por la Ley Nº 27.145 permite que la administración de justicia quede en manos de personas que han sido seleccionados por mayorías simples sin concurso previo para demostrar sus condiciones y aptitudes para el ejercicio del cargo, y por ende, sea calificado de inconstitucional.
Colegio Publico de Abogado de la Capital Federal s/ Proceso de Conocimiento, Juzgado de 1ª Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal, 02-09-2016.
Texto completo del fallo
Juzgado de 1° Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal. 2 de Septiembre de 2016.
AUTOS Y VISTOS: Para dictar sentencia en los autos del epígrafe, de los que RESULTA:
1)- A fs. 2/23 se presenta el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal a fin de promover acción declarativa de inconstitucionalidad contra el Estado Nacional –Poder Ejecutivo Nacional-, respecto a los arts. 1, 2, y 3 -párrafo 7-, de la Ley Nº 27.145. Relata que la norma vulnera los derechos de los abogados matriculados en el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, debido a que reglamenta un sistema de designación de jueces subrogantes en franca violación al régimen de mayorías calificadas que debe regir la designación de jueces, afectando los principios de igualdad, seguridad jurídica, independencia judicial y garantía del juez natural, como así también las garantías del debido proceso legal, defensa en juicio y tutela judicial efectiva. Expresa que la inconstitucionalidad es manifiesta ya que atenta contra la independencia y el derecho de trabajar libremente de los subrogantes. Manifiesta que la temporalidad de las subrogancias es contraria a la letra y espíritu de la Constitución Nacional, puesto que los jueces deben ser inamovibles e independientes de los poderes políticos. Indica que posee legitimación procesal suficiente de conformidad con lo establecido por el art. 21 inc. j) de la Ley Nº 23.187.
Señala que se hallan reunidos los requisitos de procedencia exigidos por el art. 322 del CPCCN y efectúa un breve relato de los mismos. Menciona que el nombramiento de los magistrados, su procedimiento, transparencia y legalidad, hacen a la esencia misma de la garantía de independencia judicial y que tal principio constituye uno de los pilares básicos de las garantías del debido proceso. Explica que los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías reforzadas de inamovilidad, inmunidad e intangibilidad remuneratoria, generadas por la Constitución y la ley. Agrega que conforme a ello en la designación de los magistrados deben intervenir el Consejo de la Magistratura de la Nación, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo mediante la intervención del Senado. De este modo el Presidente de la Nación nombra jueces de los tribunales federales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura y el Senado debe prestar acuerdo en sesión pública. Asevera que la Ley Nº 27.145 en sus arts. 1 y 2 instaura un procedimiento misterioso, oscuro y discrecional. Asegura que su art. 2 viola los arts. 18, 99 inc. 4, 108, 109, 114 inc. 6 de la Constitución Nacional. Destaca que según el sistema instaurado por la Ley Nº 27.145, el Consejo de la Magistratura, puede elegir sin orden de primacía, discrecionalmente y con la mayoría absoluta de los miembros presentes, entre jueces de igual jurisdicción o competencia o abogados y secretarios judiciales sin concurso previo, que sólo cumplieron con el requisito de inscribirse en una lista, después aprobada por el Congreso y el PEN. Afirma que con la referida ley se acentúa la fuerza del oficialismo y de los órganos políticos en la designación de los jueces, lo cual implica un intento de designar jueces que dependan sólo del oficialismo. La politización y dependencia del Poder Judicial es lo que el espíritu constituyente procuró evitar al incluir al Consejo de la Magistratura en la reforma constitucional. Alega que el art. 3, párrafo 8 conculca los derechos de los abogados matriculados al dejar librado a la discrecionalidad del Consejo de la Magistratura la selección de los subrogantes, quien discrecional y arbitrariamente elevará un dictamen a consideración del Plenario del referido Consejo y no un examen de aptitud. Manifiesta que la designación de jueces subrogantes que pretende arrogarse el Consejo a través del procedimiento establecido por Ley Nº 27.145 quedaría en manos de quien detente la mayoría política de turno en el mencionado organismo, afectando de este modo la administración de justicia y la abogacía en su conjunto. Argumenta que el poder judicial debe ser independiente, que sin independencia no hay Estado de Derecho, lo cual responde al principio constitucional de división de poderes. Relata que hay una evidente gravedad institucional ya que se encuentra en juego la debida conformación del Poder Judicial, comprometiendo el debido respeto a la independencia funcional, el modo de designación y remoción de los jueces de los tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la inamovilidad e imparcialidad de los magistrados y el debido resguardo a la garantía del juez natural. Expresa que en el procedimiento que fija la Ley Nº 27.145 no está previsto el concurso público previo obligatorio establecido para la generalidad de los jueces, no rige la garantía de idoneidad que la constitución establece y tampoco prevé suplantar la ausencia de concurso público por ninguna otra garantía que asegure la idoneidad e independencia de los conjueces y los jueces subrogantes. Solicita como medida cautelar la suspensión de los arts. 1, 2 y 3 párrafo 7 de la Ley Nº 27.145.
Plantea la inconstitucionalidad de los arts. 2 inc. 2; 4; 5; 9; 10;13 *incs. 1,2,3; 14 y 15 de la Ley Nº 26.854. Cita jurisprudencia, funda en derecho su postura y hace reserva del caso federal.
2)- Que a fs.77, previa vista a la Fiscalía Federal, se declara la competencia del Juzgado para entender en autos y se ordena el traslado de la demanda y la producción del informe previsto en el art. 4, *incs. 1 y 2 de la Ley Nº 26.854.
3)- A fs. 86/20105 el Estado Nacional contesta el informe previsto en el art. 4 de la Ley Nº 26.854 y a fs. 156 señala que con posterioridad al traslado de la demanda, la Corte Suprema se pronunció en la causa “Uriarte” la cual se ajusta a la cuestión debatida en autos, manifestando que nada aportará respecto al traslado conferido.
4)- Que a fs. 107/20116 el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal contesta el traslado conferido del informe producido.
5)- Que a fs. 139/20145 mediante Resolución de fecha 28/2010/2015 se hace lugar parcialmente a la medida cautelar solicitada y se suspende cautelarmente, la vigencia de los arts. 1 y 2 de la Ley Nº 27.145.
6)- A fs. 159 se declara la causa como de puro derecho y a fs. 166 se llama los autos a sentencia, y… Considerando:
I) Que de manera inicial y antes de ingresar al tratamiento de las cuestiones sometidas a mi decisión es importante recordar que no me encuentro obligada a seguir a las partes en todas y cada una de las cuestiones y argumentaciones que proponen a consideración del Tribunal, sino tan solo aquellas que son conducentes para decidir el caso y que bastan para dar sustento a un pronunciamiento válido (C.S.J.N., Fallos: 258:304; 262:222; 265:301; 272:225; 278:271; 291:390; 297:140; 301:970).
II) Que el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal inicia declarativa de inconstitucionalidad de acuerdo a las disposiciones del art. 322 del CPCCN contra el Estado Nacional – Poder Ejecutivo Nacional-, solicitando se declare la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2, y 3 -párrafo 7-, de la Ley Nº 27. 145.
III) Que el art. 322 del CPCCN establece: “Podrá deducirse la acción que tienda a obtener una sentencia declarativa, para hacer cesar un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidades de una relación jurídica, siempre que esa falta de certeza pudiera producir un perjuicio o lesión actual al actor y éste no dispusiere de otro medio legal para ponerle término inmediatamente.”. Que así prevista, la acción meramente declarativa ha sido definida por autorizada doctrina como la acción tendiente a “… obtener la declaración de la existencia (positiva) o la inexistencia (negativa) de una relación jurídica, incierta y controvertida, su alcance o modalidad, en tanto se encuentren presentes los presupuestos de la norma en exégesis; eventualidad de su perjuicio o lesión actual al actor sin que éste dispusiese de otro medio legal para ponerle término de inmediato.” (Conf. ‘C.P.C.C. de la Nación’ – Comentado, Anotado y Concordado con los Códigos Provinciales – Carlos Eduardo Fenochietto – Editorial Astrea – Buenos Aires – Marzo 2001 – Tomo II – art. 322 – Pág. 272). Que por su parte, es criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que para la procedencia de las acciones declarativas el art. 322 del C.P.C.C. de la Nación se requiere la falta de certeza sobre la existencia, alcance o modalidades de una relación jurídica ocasionando un perjuicio o lesión actual al demandante. (Conf. “De Bernardi Etzel Romero Máximo c/Buenos Aires, Provincia de s/acción declarativa”, del 5/2011/201996, 319: 2642). Que en tales condiciones, la acción meramente declarativa tiene por objeto obtener del órgano judicial una decisión que dilucide y declare, mediante la aplicación de las normas pertinentes a los hechos planteados y (eventualmente) discutidos, el contenido y alcance de la situación jurídica existente entre las partes.
IV) Que en las acciones declarativas de inconstitucionalidad, a diferencia de la acción declarativa de certeza, el objeto es directamente la pretensión de que una norma sea declarada inconstitucional (Conf. Bianchi, Alberto, “La Acción Declarativa de inconstitucionalidad” en Cassagne, Juan Carlos – Director- “Tratado General de Derecho Procesal Administrativo”, T° II, Bs. As, 2da edición, Ed. La Ley, año 2011, pag. 767). Que como claramente desarrolla la Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal, in re: “Ruiz, Héctor Luicio c/EN-SE – Resol 1281/2006 y otros s/Proceso de Conocimiento”, de fecha 24/2004/2012, la acción declarativa de inconstitucionalidad, si bien en un principio no fue considerada un proceso contencioso y los tribunales rechazaban su procedencia al ver en ella un proceso hipotético o meramente conjetural (conf. C.S.J.N., en Fallos: 245:552), los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir de 1985, revelan una notable evolución de la acción declarativa. En definitiva, de la inexistencia en el orden nacional de las acciones declarativas de inconstitucionalidad (ver C.S.J.N., en Fallos: 256:386, entre otros), se fue abonando el camino hacia su admisión (conf. C.S.J.N., en Fallos: 307: 1.379 y 310:142), en pronunciamientos a partir de los cuales el Máximo Tribunal fue delineando una nueva forma de acción declarativa que el código procesal a nivel nacional no contempla expresamente (pero ciertamente no prohíbe). Si bien continúa vigente la exigencia de los requisitos propios de un caso judicial, en la medida en que la cuestión no tenga un carácter simplemente consultivo ni importe una indagación meramente especulativa, sino que responda a un caso y busque precaver efectos de un acto en ciernes -al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen constitucional federal- la acción declarativa, regulada en el art. 322 del C.P.C.C. de la Nación, constituye un recaudo apto para intentar que se eviten los eventuales perjuicios que se denuncian (conf. C.S.J.N., en Fallos: 318:30, considerando 4 y Bianchi, Alberto B., op. cit.), y que se generarían como resultado de la aplicación de la norma tachada de inconstitucional. Que cuando la acción meramente declarativa lo es de inconstitucionalidad, la incertidumbre radica en si la decisión adoptada es acorde o no a los preceptos de la Carta Magna; esto es lo que configura la situación de incertidumbre que requiere el art. 322 del código de rito (conf. en este sentido Toricelli, Maximiliano, “La acción declarativa de inconstitucionalidad como mecanismo de protección de los intereses difusos”, L.L. 1999-E-754).
V) Que con fecha 10 de junio de 2015 fue sancionada la ley N° 27.145 (promulgada el 17/2006/2015) a través de la cual se establece un sistema de designación de jueces subrogantes. Que en lo que aquí interesa el art. 4 de dicha norma dispone ARTÍCULO 1 — “El Consejo de la Magistratura procederá a designar subrogantes de acuerdo con lo prescripto por la presente ley, en casos de licencia, suspensión, vacancia, recusación, excusación o cualquier otro impedimento de los jueces o juezas de los tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En caso de licencia inferior o igual a sesenta (60) días, la designación será realizada por la cámara del fuero, con comunicación inmediata al Consejo de la Magistratura, que podrá ratificarla o modificarla. En los casos de tribunales con competencia electoral, la propuesta deberá ser formulada por la Cámara Nacional Electoral. En el caso Fecha de firma: 01/2009/2016 Firmado por: DRA.RITA MARIA AILAN, JUEZ FEDERAL Año del Bicentenario de la Declaración de la Independencia Nacional Poder Judicial de la Nación JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL 4 de tribunales respecto de los cuales hubiera transcurrido el plazo previsto por la ley de creación para su puesta en funcionamiento, se contara con el crédito presupuestario necesario para la habilitación y se encontrara en trámite el concurso para cubrir la vacante, el Consejo de la Magistratura podrá designar un/a subrogante de acuerdo con los términos de la presente ley y hacer efectivo su inmediato funcionamiento”. ARTÍCULO 2 — “El Consejo de la Magistratura designará subrogantes por mayoría absoluta de los miembros presentes. La designación se realizará con un juez o jueza de igual competencia de la misma jurisdicción o con un miembro de la lista de conjueces confeccionada de acuerdo a lo dispuesto en el art. 3 de la presente ley. Las cámaras deberán comunicar la necesidad de nombrar subrogantes al Consejo de la Magistratura”. ARTÍCULO 3 — “La Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial del Consejo de la Magistratura confeccionará cada seis (6) años, una lista de conjueces para cada fuero, jurisdicción e instancia, la que se integrará con veinte (20) abogados y abogadas, y veinte (20) secretarios y secretarias judiciales. Tales listas serán sometidas a consideración del Plenario del nombrado Consejo. Una vez aprobadas, serán enviadas al Poder Ejecutivo nacional, para su posterior remisión al Honorable Senado de la Nación, a los fines de solicitar el acuerdo respectivo. Los integrantes de la lista serán abogados y abogadas de la matrícula federal y secretarios y secretarias de la justicia nacional o federal, que cuenten con los demás requisitos legales exigidos para el titular del cargo. Los abogados y abogadas que deseen integrar la lista de conjueces deberán inscribirse ante la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial del Consejo de la Magistratura, la que establecerá la oportunidad y el procedimiento correspondiente a tales inscripciones. Las cámaras nacionales y federales remitirán a la Fecha de firma: 01/2009/2016 Firmado por: DRA.RITA MARIA AILAN, JUEZ FEDERAL Año del Bicentenario de la Declaración de la Independencia Nacional Poder Judicial de la Nación JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL 4 Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial del Consejo de la Magistratura, las nóminas y los currículum vitae de los secretarios y secretarias judiciales de todas las instancias de su jurisdicción, que hubieran manifestado conformidad para integrar las listas de conjueces. Ello sin perjuicio que la inscripción pueda realizarse, directamente ante la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial, en la oportunidad y de acuerdo al procedimiento aprobado por dicha Comisión. Las listas de conjueces para subrogar en tribunales con competencia electoral se conformarán con las nóminas remitidas por la Cámara Nacional Electoral. Las listas podrán ser ampliadas, de conformidad con lo previsto en este artículo, en el caso que se hubieran agotado los conjueces y no existiera ninguno en condiciones de subrogar. A los efectos de seleccionar a los subrogantes, la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial del Consejo de la Magistratura, emitirá un dictamen que será puesto a consideración del Plenario del nombrado Consejo. Se deberán tener en cuenta los antecedentes profesionales y disciplinarios de los candidatos y candidatas, y se considerará especialmente su disponibilidad para dedicarse de manera exclusiva al cumplimiento de la función que se le asigne”.
VI)- Que El Poder Judicial de la Nación se compone de una Corte Suprema de Justicia y demás tribunales inferiores que el Congreso estableciere y la designación de los magistrados integrantes de dicha rama del Gobierno Nacional, exige la participación del Consejo de la Magistratura de la Nación, del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo mediante la intervención del Senado. De este modo, el presidente de la Nación nombra a los «jueces de los tribunales federales inferiores sobre la base de una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura» y el Senado debe prestar acuerdo «en sesión pública en la que se tendrá en cuenta la idoneidad de los candidatos» (conf. art. 99 inc. 4). Asimismo el nombramiento de los jueces de la Nación con arreglo al sistema referenciado se erige en uno de los pilares esenciales del sistema de división de poderes sobre el que se asienta la República. En ese sentido los procedimientos constitucionales y las leyes que regulan la integración de los tribunales, han sido inspirados en móviles superiores de elevada política institucional, con el objeto de impedir el predominio de intereses subalternos sobre el interés supremo de la justicia y de la ley. Las disposiciones pertinentes se sustentan, pues, en la necesidad de afirmar la independencia e imparcialidad de los jueces no sólo en beneficio de ellos sino, fundamentalmente, de los justiciables, tal aspiración está directamente relacionada con la consagración constitucional de la garantía del «juez natural» (CSJN Rosza, Carlos Alberto y otro”, de fecha 23/2005/2007 Conssids. 11 y 12).
VII) Que de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Nº 27.145 el Consejo de la Magistratura puede elegir, con la mayoría absoluta de los miembros del cuerpo, en forma discrecional y sin orden de prelación la cobertura de vacantes entre jueces de igual jurisdicción o competencia o abogados y secretarios judiciales que, sólo cumplieron con el requisito de inscribirse en una lista después aprobada por el congreso y el Poder Ejecutivo Nacional. Que al respecto, corresponde reseñar lo decidido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación con fecha 4 de noviembre de 2015, en autos “Uriarte, Rodolfo M. y otro c/Consejo de la Magistratura de la Nación s/acción meramente declarativa”. Ello, atento que la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que “no obstante que sus decidiones se circunscriben a procesos concretos que le son sometidos y sus fallos no resultan obligatorios para casos análogos, los jueces tienen el deber de conformar sus decisiones a las de este Tribunal, ya que carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se apartan de sus precedentes sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar las posiciones sustentadas en ello, dado que aquél reviste el carácter de intérprete de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia (Fallos 325:2005, in re “Pedro Julio Marcilese y otro” del 15/20198/2002). Que en tales condiciones a fin de resolver la cuestión planteada, resulta predicable en el caso la doctrina que inspira el citado fallo “Uriarte”, donde el Máximo Tribunal declaró la inconstitucionalidad del sistema establecido por la Ley Nº 27.145, fijando las pautas de acuerdo a las cuales se regirán todas las subrogaciones de magistrados vigentes para garantizar la seguridad jurídica y el derecho de los justiciables de contar con un juez imparcial e independiente. Que en el referido precedente la Corte Suprema de Justicia sostuvo que de acuerdo a los principios constitucionales y convencionales, toda persona tiene derecho a ser juzgada por jueces independientes lo cual implica que el régimen de subrogación no deje librada la elección al arbitrio de la autoridad de turno, debiendo cubrir las vacantes producidas en primer término por magistrados de otros tribunales y que excepcionalmente se recurra a jueces provicionales provenientes de la lista de conjueces. Señala que el sistema implementado por la Ley Nº 27.145 permite que la administración de justicia quede en manos de personas que han sido seleccionados por mayorías simples sin concurso previo para demostrar sus condiciones y aptitudes para el ejercicio del cargo -CSJN in re “Uriarte, Rodolfo M. y otro c/Consejo de la magistratura de la Nación s/acción meramente declarativa de inconstitucionalidad”-. Por lo tanto, por las consideraciones antes vertidas y la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal aplicable al presente caso, corresponde hacer lugar a la acción declarativa de inconstitucionalidad promovida.
VIII- Que, en atención a las particularidades del caso, lo novedoso de la cuestión, y los fundamentos tenidos en cuenta para sustentar la decisión adoptada, se estima prudente imponer las costas por su orden, conforme estipula el art. 68, segunda parte del C.P.C.C.N. En coincidente sentido ha resuelto la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, in re: “Supermercados Lagostena S.A. (T.F. 23.431-I) c/DGI”, expediente Nº 43.378/2006, de fecha 02/2007/2009; Sala II, causa “Autolatina Arg. S.A. (T.F. 9425-A)-In Hon Ithurburu-c/ D.G.A. s/Administración Nacional de Aduanas”, expediente Nº 17.132/2004, de fecha 27/2002/2007 y causa “Latin Eco SA c/DNCI-Disp. Nº 179/2011 (Expte. S01:50705/2011)”, expediente Nº 46.581/2011, de fecha 30/2004/2013; Sala III, causa “Ambrosius, Nicolás F. (TF 32278-I) c/D.G.I.”, expediente Nº 25.624/2010, de fecha 16/2009/2010 y causa “Grafa como continuadora de Proceda S.A. c/Fisco Nacional – D.G.I.-”, expediente Nº 18.515, de fecha 13/2010/201998 y Sala IV, causa “Turbine Power Co S.A. c/EN –Ley Nº 26.095-Mº Planificación- Resol. 2008/2006 y otros/Amparo Ley Nº 16.986”, expediente Nº 7.738/2007, de fecha 16/2010/2007”. Por lo expuesto, FALLO:
1) Hacer lugar la acción declarativa de inconstitucionalidad iniciada por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal contra el Estado Nacional- Poder Ejecutivo Nacional, de conformidad con lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia, en el precedente “Uriarte” –conf. Considerandos I a VII-.
2) Imponiendo las costas de conformidad con lo dispuesto en el considerando VIII (art. art. 68, segunda parte del C.P.C.C.N.).
3) Difiriendo la regulación de honorarios de los profesionales intervinientes hasta el momento oportuno. Regístrese, notifíquese personalmente o por cédula y oportunamente archívese.
