Recurso de amparo por mora ante el Tribunal Fiscal de la Nación. Diferencias con otras vías procesales.

-Por la Dra. Carolina Petraglia-

Introducción

En la anterior colaboración (*) se comentaron las características y los requisitos de procedencia del recurso de amparo ante el Tribunal Fiscal de la Nación en la competencia impositiva.

En la presente, se analizarán las diferencias que tiene dicho instituto con otras vías procesales, también dirigidas a garantizar un derecho en forma previa a que se produzca su afectación.

Diferencias con otros recursos de amparo.

         a. Acción de amparo de la ley 16.986.

Suele decirse que el instituto del amparo tuvo creación pretoriana en las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y que existió en la constitución material, hasta su consagración legal. Ello es así. En el año 1957, el Máximo Tribunal dictó sentencia en la causa “Siri”, haciendo lugar por primera vez a un amparo en protección de la libertad de expresión, que había sido lesionada por un acto de la autoridad. Allí se señaló que: “Las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas en la constitución, e independientemente de las leyes reglamentarias…”

Un año después, en 1958, el mismo Tribunal al resolver el caso “Kot”, añadió nuevos elementos de procedencia del amparo, al hacer lugar al mismo cuando el acto lesivo emanaba de particulares. Así en la sentencia, puede leerse que: “Siempre que aparezca… de modo claro y manifiesto, la ilegitimidad de una restricción cualquiera a algunos de los derechos esenciales de las personas, así como el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales, corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rápida vía del recurso de amparo.”

La ley 16.986 fue sancionada en 1966, consagrando legislativamente la doctrina sentada en el precedente “Siri” antes mencionado, y regulando los amparos que pueden interponerse contra actos de autoridad estatal.

El artículo 1° de dicha norma establece que: “La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidas por la Constitución Nacional, con excepción de la libertad individual tutelada por el habeas corpus.”

Por su parte el artículo 2º, menciona taxativamente los supuestos de inadmisibilidad de la acción, a saber: cuando “… a) Existan recursos o remedios judiciales o administrativos que permitan obtener la protección del derecho o garantía constitucional de que se trate; b) El acto impugnado emanara de un órgano del Poder Judicial o haya sido adoptado por expresa aplicación de la Ley Nº 16970; c) La intervención judicial comprometiera directa o indirectamente la regularidad, continuidad y eficacia de la prestación de un servicio público, o el desenvolvimiento de actividades esenciales del Estado; d) La determinación de la eventual invalidez del acto requiriese una mayor amplitud de debate o de prueba o la declaración de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas; e) La demanda no hubiese sido presentada dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse.”

Es de destacar, que la improcedencia de la acción de amparo cuando para su resolución es necesaria la declaración de inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto lesivo, (prevista en el inciso d), ha quedado derogado, o incurso en inconstitucionalidad sobreviniente, a partir de la incorporación del artículo 43 a la Constitución Nacional.

El Tribunal Fiscal de la Nación se ha referido expresamente a las diferencias existentes entre esta acción de amparo y el recurso previsto en el artículo 182 de la ley 11.683. Así, en la causa “Elías Enrique”, de fecha 7/4/1969, se determinó que la acción prevista en la ley 16.986  es ajena a la competencia del Tribunal Fiscal, en razón de lo establecido en el art. 4 de dicho texto legal, agregando que no procedía la aplicación del principio “iuria novit curia” porque el recurrente solicitaba el reconocimiento de un derecho, propio de una sentencia de amparo de la ley 16.986, y no que se hiciera cesar la demora, que es la única competencia habilitada al Tribunal Fiscal. Así también, en la causa “García Di Pascale, José”, de fecha 29/11/1977, el Tribunal Fiscal sostuvo que: “En principio el amparo de la ley 11683 rige cuando se imputa perjuicio por la demora de la administración, y no cuando dicho perjuicio surja de actos concretos de la Administración recurrida: para este último supuesto rige en plenitud la ley 16.986, sancionada con posterioridad a la ley 15.265 que instituyó el amparo ante el Trib. Fiscal Nac.”

Por su parte, la Sala D, en el fallo “Obra social para el Personal Municipal de Tres de Febrero”,  del 10/5/1999, sentenció que: “… Más allá de que el escrito de interposición del amparo esté dirigido al Tribunal Fiscal de la Nación, si está fundado en la ley 16.986, la acción que pretendió deducirse es claramente la que tramita por vía judicial, correspondiendo declarar la improcedencia formal del recurso intentado, con costas.”

Del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación se expidió sobre la cuestión, in re: “Comatter S.A.” (Fallos 313:1706) del 27/12/1990. En dicho precedente se pretendió utilizar el recurso de amparo previsto en la ley 11.683 para subsanar el retraso en otorgar una devolución anticipada prevista en la normativa, alegando que dicha situación importaba arbitrariedad por parte de la Administración. En tal caso, la Corte sentó su doctrina, sosteniendo que es ajeno al limitado ámbito de competencia del Tribunal Fiscal la calificación de la conducta de la Administración, en orden a la supuesta arbitrariedad de su cometido o la existencia de vías paralelas, tópicos estos que pertenecen a la esfera de la ley 16.986, y que constituyen un supuesto distinto al que tratan las normas de procedimiento fiscal. Confirmó así, los decisorios de anteriores instancias que habían rechazado el recurso interpuesto.

En cambio en su voto en disidencia, el Dr. Fayt sostuvo que, asimilándose el recurso de la ley 11.683 a la acción de amparo de la ley 16.986, en el caso, correspondía revocar la sentencia apelada y ordenar se de trámite al recurso intentado por cuanto, existía una demora que perjudicaba un derecho del sujeto actor.

 

          b. Acción de amparo prevista en el artículo 43 de la Constitución Nacional.

El artículo 43 de la Constitución Nacional, introducido en el texto constitucional en la reforma de 1994, delinea en sus dos primeros párrafos, el denominado amparo clásico. Así puede leerse que: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.

Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización.”

Siguiendo a Germán Bidart Campos, podemos señalar que el artículo hace referencia a una acción expedita y rápida, cuando en realidad, lo expedito y rápido es el proceso que se desarrolla a raíz de la acción impulsada.

El amparo individual (primer párrafo) puede ser interpuesto por toda persona; por su parte, el colectivo (segundo párrafo) puede ser instado por el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a los fines protegidos. En ambos casos, la acción procede contra actos u omisiones del Estado (dentro de los que se encuentran las decisiones judiciales) o de los particulares, que provoquen una lesión, restricción, alteración o amenaza en un derecho o garantía de la persona afectada, y lo haga con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, ya sea en forma actual o inminente, siempre que no exista una vía judicial más idónea (dejando de lado las vías administrativas)[i].

Cabe destacar la recepción constitucional de la posibilidad del juez de declarar la inconstitucionalidad de la norma que funda el acto lesivo.

De la lectura de los párrafos anteriores, se infieren las diferencias que el amparo consagrado en el artículo 43 del texto constitucional tiene con el previsto en el artículo 182 de la ley 11.683, a saber: mayores exigencias para su procedencia[ii], y la posibilidad de declaración de inconstitucionalidad de normas, facultad expresamente prohibida para los Vocales del Tribunal Fiscal de la Nación en virtud del artículo 184 de la ley 11.683.

Como jurisprudencia relevante en el tema, puede citarse el fallo de la Sala E del Tribunal Fiscal de la Nación, “Krevisky Import SRL”, de fecha 8/5/1997, y “Mayo S.A. de Transporte Automotor s/amparo”, Sala de Feria, de fecha 18/7/2013.

          c. Amparo por mora de la administración regulado en la ley 19.549.

El art. 28 de la ley 19.549 de Procedimientos Administrativos establece que: “El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerirá a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes.”

Al respecto, la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala II, señaló que pueden existir dos tipos de morosidades en las que puede incurrir la Administración Pública habilitantes de la interposición del amparo por mora, a saber: la inactividad material que se traduce en la falta de acción del órgano administrativo dentro del marco de sus competencias; y la inactividad formal referida a la falta de actividad de la Administración dentro de un procedimiento que se manifiesta en la falta de contestación a la petición formulada por el particular (“Furbia SA c/ AFIP-DGI s/amparo por mora” de fecha 31/05/2001). En tal sentido, podría sostenerse que este último caso, el de la inactividad formal es el que da lugar también al recurso de amparo por mora del artículo 182 de la ley 11.683, siempre que la demora provenga de funcionarios de la AFIP- DGI.

La Sala D del Tribunal Fiscal, en el caso “Industrias Pugliese S.A”, de fecha 16/11/1999, sostuvo que el amparo reglado en la ley de procedimientos fiscales tiene la misma naturaleza que el amparo por mora de la ley de procedimientos administrativos, asemejándose en la protección de legítimos derechos e intereses de los particulares cuyo normal ejercicio se ve afectado u obstaculizado por la demora de la Administración.

Como diferencias, en principio, puede destacarse la especificidad de la ley 11.683 frente a la Ley de Procedimientos Administrativos (vide “Rafael Saiegh e Hijos” TFN, Sala E, de fecha 11/6/1998). En el mismo sentido, la Sala D, en el caso “Mainar S.A.” de fecha 27/06/1995, sostuvo que el amparo establecido por la ley 11.683, constituye un remedio regulado de modo autónomo, sin que puedan entenderse aplicables a su respecto –dada su especificidad para la materia tributaria- las previsiones contenidas en la ley de procedimientos administrativos que se aplican a supuestos en los que se encuentran involucrados los restantes órganos de la administración activa.

Otra diferencia radica, en que en el amparo del artículo 28 de la ley 19.549, solamente se obtiene del juez una orden de pronto despacho para la Administración, en cambio en el recurso previsto ante el Tribunal Fiscal, las facultades de los Vocales son más amplias, en atención a que al resolver lo que corresponda para garantizar el derecho del contribuyente, pueden ordenar la realización del trámite administrativo o liberar al contribuyente del mismo [En tal sentido ver fallo de la CSJN, “Tecnobeton S.A.”, (fallos 319:2666). En igual sentido, pero en materia impositiva TFN, Sala B, Compañía Azucarera Concepción S.A.” de fecha 18/8/2000].

Asimismo, se distinguen por el órgano ante el que se interpone: Tribunal Fiscal de la Nación en un caso, y jueces nacionales con competencia territorial en el otro.

Por último, corresponde tener en cuenta que ambas vías están previstas a favor del interesado, de manera tal que queda a criterio del contribuyente optar por una u otra. En tal sentido, puede consultarse el fallo “Andrés Lagomarsino e Hijos S.A.” de la CNCAF, Sala I, del 2/6/2000).

           d. Proceso sumarísimo del Código Procesal Civil y Comercial.

En 1968, la ley 17.454 (Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), reguló en su artículo 321 el proceso sumarísimo, de la siguiente forma: “Será aplicable el procedimiento establecido en el artículo 498: … 2) Cuando se reclamase contra un acto u omisión de un particular que, en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta algún derecho o garantía explícita o implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional, un tratado o una ley, siempre que fuere necesaria la reparación urgente del perjuicio o la cesación inmediata de los efectos del acto, y la cuestión, por su naturaleza, no deba sustanciarse por alguno de los procesos establecidos por este Código u otras leyes, que le brinden la tutela inmediata y efectiva a que está destinada esta vía acelerada de protección”.

En tal norma se recepta la doctrina de la Corte Suprema desarrollada en el precedente “Kot” y se prevé la regulación legislativa de los amparos contra actos de particulares, que afecten, en las formas allí previstas, un derecho o garantía expresamente reconocido, y no en caso de que la afectación provenga de actos estatales, siendo ello su principal diferencia con el recurso previsto en la ley 11.683.

 

Conclusión

Los remedios procesales con los cuales se comparó al recurso de amparo por mora ante el Tribunal Fiscal, fueron instituidos por la necesidad de prestar rápida y efectiva garantía a los derechos individuales, que se pueden ver afectados por la desidia del Estado en resolver sus pedidos. Tal como se ve, el recurso de amparo por mora ante el Tribunal Fiscal -instituído por ley 15265- fue el primer instrumento procesal con el que contaron los administrados para la defensa de sus derechos frente al abuso –en el caso- del organismo fiscal en el ejercicio de sus facultades.  Se garantizó así, el derecho de peticionar ante las autoridades, que importa el deber de la administración de resolver las cuestiones a ella planteadas por los particulares, y que se encuentra hoy consagrado en el artículo 14 de la Constitución Nacional y en diversos tratados internacionales.

Bibliografía

 

  • Arazi, Roland: “Derecho Procesal Civil y Comercial”, Tomo II – Rubinzal Culzoni Editores-1999.
  • Bidart Campos, Germán J.: “Manual de la Constitución Reformada”, Tomo II, Segunda Reimpresión -Ediar- 2004.
  • García Vizcaíno, Catalina: “El procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Nación y sus Instancias Inferiores y Superiores. En homenaje a los cincuenta años del Tribunal Fiscal de la Nación”, Segunda Edición ampliada y actualizada – Abeledo Perrot – 2011.
  • Spisso, Rodolfo R.: “Acciones y recursos en Materia Tributaria”- Abeledo Perrot, Tercera Edición – 2010.

[i] Para mayor estudio del tema véase Bidart Campos, Germán J.: “Manual de la Constitución Reformada”, Tomo II, Segunda Reimpresión -Ediar- 2004, pagína 377 y siguientes.

[ii] Ver en tal sentido las diferentes posiciones jurisprudenciales en relación a la exigencia de vía judicial más idónea en el caso del amparo por mora ante el TFN, tratadas en la colaboración anterior.


(*) Nota al pie agregada por TEJ: La autora alude al artículo de su autoría “Recurso de amparo por mora ante el Tribunal Fiscal de la Nación”, publicado por esta Revista el 28/11/2014.


 

Referencias de la autora

Dra. María Carolina Petraglia: Se desempeña desde 2008 como abogada en el Tribunal Fiscal de la Nación. Ha cursado la carrera de Especialización de Derecho Tributario en la UBA. Desde 2013 es adjunta segunda en la materia “Derecho Tributario y Financiero” en la Facultad de Derecho de la Universidad de Palermo (docente a cargo del curso) y desde 2010 es ayudante de segunda en la materia “Teoría General del Derecho Tributario” en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.

Procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Nación en la competencia impositiva

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