Consideraciones sobre la ley 9418 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de la Provincia de Córdoba.

-Por Daniela P. Dicarlo-

La ley 9418 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de la Provincia de Córdoba, fue sancionada el 5/8/2010 y publicada en el B.O. el 10/8/2010. Su dictado generó la reacción de algunos sectores que se mostraron escépticos frente a la eficacia de su aplicación, por considerar que contiene diversas falencias de fondo. Así, se ha dicho, entre otras cosas, que la misma ha dejado sin protección a una gran parte del bosque nativo cordobés, y que no es clara al determinar las “categorías” en que clasifica el valor de conservación de los bosques. Sin perjuicio de tales cuestiones “de fondo”, que exceden el objeto de este trabajo, me referiré aquí a otras que entiendo también deberían dar lugar a la necesidad de la modificación de la ley citada.

La ley provincial 9418 fue dictada con el objeto de establecer el ordenamiento territorial de los bosques nativos para la Provincia de Córdoba, cuya finalidad se detalla en los incisos A) a J) de su artículo 2, destacándose la de promover la conservación del bosque mediante el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria, minera y urbana, y de cualquier otro cambio de uso del suelo; hacer prevalecer los principios precautorios y preventivos contemplados en la Ley Nacional 25.675 -General del Ambiente- y en la Ley Nacional 26.331 -Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos-; y evitar la disminución de la superficie ocupada por los bosques nativos de acuerdo a lo establecido en esta última ley.

A fin de asegurar la protección de los bienes jurídicos que tutela, prevé en su Capítulo VII “Infracciones y sanciones”, diversos tipos penales, descriptos en el art. 46, cuyo incumplimiento sanciona con las penas que prevé en el art. 50 (multa, arresto, suspensión de actividades, inhabilitación y decomiso), con más la obligación de reforestar la zona afectada con especies nativas, bajo las condiciones y pautas técnicas que imponga la Autoridad de Aplicación (la Dirección de Policía Ambiental).

Conforme el art. 46, las figuras infraccionales que esta ley reprime son las siguientes:

a) Llevar o encender fuego en el interior de los bosques y zonas adyacentes en infracción a la normativa vigente;

b) Arrancar o abatir árboles en infracción a las leyes vigentes, aún no constituyendo un bosque sino formaciones aisladas con valor estético, turístico, botánico o histórico;

c) Cualquier intervención de envergadura sobre el bosque nativo sin la autorización pertinente;

d) Destruir, remover o suprimir señales o indicadores colocados por la Autoridad de Aplicación o por terceros autorizados;

e) Cualquier alteración de los planes aprobados en los términos de esta Ley, sin previa autorización de la autoridad competente;

f) Desobedecer órdenes impartidas por la autoridad competente relativas al cumplimiento de normas o reglamentos;

g) Transferencia, cesión o intercambio de guías otorgadas por la Autoridad de Aplicación;

h) El transporte y/o tenencia de productos o subproductos forestales sin las guías correspondientes;

i) El desmonte de bosques nativos, aún en parches aislados, para destinar las tierras a otras actividades agropecuarias sin autorización de la Autoridad de Aplicación;

j) Los incendios forestales causados con intencionalidad o por negligencia o desconocimiento de las normas mínimas de prevención vigentes;

k) Cualquier adulteración, falsa declaración, acto u omisión violatorios de esta Ley;

l) La continuidad de la labranza y cualquier tipo de tarea que implique un cambio de uso del suelo de predios desmontados en infracción a la presente Ley, y

m) Toda otra violación a lo establecido en la presente Ley.

En lo que aquí interesa, el art. 47 establece quienes son considerados responsables en caso de verificarse la comisión de algunas de las referidas figuras típicas. En ese sentido establece: “En caso de condena administrativa firme por contravenciones a los incisos b), c), e), i) y l) del artículo 46 de esta Ley, serán solidariamente responsables: el titular del campo al momento de la comisión del hecho, los sucesivos adquirentes del predio en infracción, la empresa desmontadora o empresa forestal que ejecute la obra, el profesional técnico contratado para tal fin y todos aquellos que de un modo directo o indirecto hubieran participado en la comisión del hecho.” (el destacado es propio)

Como surge del texto transcripto, la ley incluye dentro de la nómina de responsables, no solo a las personas que pudieran haber cometido o participado en la comisión de la infracción, sino también a quien pudiera haber adquirido el predio con posterioridad a la comisión de la misma, y lo pena en forma solidaria con el infractor “en caso de condena firme…”. Dicho de otro modo, impone para todos ellos la misma pena haciendo aplicación del principio de solidaridad, poniendo a cada uno de dichos sujetos en la línea de “responsables” de las infracciones que tipifica.

Implicancias prácticas de la responsabilidad solidaria prevista por el art. 47 de la ley provincial 9418 en relación a “los sucesivos adquirentes”.

Llevemos a un ejemplo práctico la aplicación del principio de solidaridad que esta ley impone al adquirente del inmueble donde se ha constatado la comisión de una infracción, conforme el art. 46. Imaginemos que el dueño de un predio procede a la tala de un árbol autóctono existente en su propiedad, ya sea en forma personal o valiéndose de los servicios prestados por una empresa o un particular. Luego de un cierto tiempo decide vender ese predio. El nuevo titular, que bien puede ignorar el trabajo realizado por el vendedor en el suelo del inmueble, lo adquiere juntamente con la posibilidad de que, antes del vencimiento del plazo de prescripción de la acción penal estatal respectiva, pueda ser sumariado y sancionado por una infracción que no cometió, sino que fue cometida por un tercero, es decir, el anterior propietario del predio.

Frente a la consulta sobre esta peculiar solución que respecto a los “sucesivos adquirentes” la ley da en su art. 47, en las oficinas de la Dirección de Policía Ambiental –autoridad de aplicación de la ley- en donde se llevan adelante los sumarios de esta naturaleza, personal de la misma ha admitido que “la ley tiene falencias” y que en los casos como el anteriormente descripto, la situación del comprador puede resumirse con la siguiente (y muy poco feliz) frase:  “Al concertar la operación inmobiliaria no solo ha adquirido un inmueble sino también una multa”. Una respuesta que, cuanto menos, debe tildarse de “llamativa”. Como si la exigencia que pudiera hacer la Administración en los términos de la ley en estos casos se tratara de una especie desconocida de obligación “propter rem” que tiene la aptitud de seguir la suerte del inmueble y pesar sobre los sucesivos propietarios.

Adelanto aquí mi opinión de que la punición que prevé esta norma, dirigida a quien no ha infringido la ley (el “sucesivo adquirente”), implementada bajo el pretexto de perseguirse con ella un efecto disuasivo y ejemplificador, es ilegítima e inconstitucional, y no guarda relación alguna con el aludido fin disuasivo, pues por principio básico y general, tal fin está necesariamente orientado a desalentar la conducta de quienes intentan una acción antijurídica. Resulta de evidente claridad que no podría “disuadirse” de realizar una conducta típica a un sujeto que ni siquiera intenta encaminar su conducta a infringir una norma.

Pero lo mas gravoso es advertir que de su texto no surge específicamente cual sería la conducta típica que el adquirente debe desplegar para ser merecedor de las sanciones del art. 50. Al parecer, el mero hecho de adquirir el inmueble objeto de infracción ya lo convierte en el sujeto pasivo de tales penas.

¿Cuál es entonces el fundamento de la punición que esta disposición pone en cabeza del adquirente “sucesivo”? Claramente no lo es la constatación del cumplimiento de una conducta típica y antijurídica merecedora de sanción.

Resulta alarmante la general y pasiva aceptación administrativa frente al avasallamiento que este precepto implica a los más básicos principios del derecho penal y de raigambre constitucional, así como la posibilidad de aplicar la solidaridad de multas y otras sanciones al comprador inocente, sin el menor reparo en la falta de comisión de infracción alguna de su parte, es decir, pese a la falta del cumplimiento de una acción típica y antijurídica que necesariamente debe anteceder y dar sustento a la aplicación de todo accionar sancionador del Estado.

Esta solución que da la ley a todas luces vulnera la seguridad jurídica y el respeto por varios de los principios de nuestro sistema jurídico. Además resulta ser un peligroso antecedente, que de no ser solucionado podría ser repetido sin reparos en otros ámbitos. Imaginemos por un momento que una disposición análoga se introduzca en la normativa relativa a la seguridad vial: sería impensado admitir que al adquirirse un vehículo, al nuevo titular le corresponde afrontar las multas por las infracciones de tránsito cometidas por el anterior titular. Pues bien, llevar solución implementada por la norma en comentario al ámbito descripto permitiría admitir situaciones como esta.

Volviendo al tema que motiva este trabajo, debe señalarse que frente a la situación descripta, la suerte del adquirente inocente dependerá de si tiene o no conocimiento sobre la existencia del sumario infraccional por infracción a la ley 9418 seguido contra el vendedor del inmueble.

Así pues, de tener conocimiento del inicio de las actuaciones sumariales, podrá optar por no comprar el inmueble involucrado, o posponer la operación hasta tanto la sanción no sólo haya quedado firme sino también que haya sido cumplida por parte del responsable, evitando así futuros inconvenientes y la eventual aplicación de dicha sanción en forma solidaria, juntamente con el infractor. Tal conclusión resultaría de la poco clara redacción del art. 47, que refiere que En caso de condena administrativa firme… serán solidariamente responsables: el titular del campo al momento de la comisión del hecho, los sucesivos adquirentes del predio en infracción…”.

Muy distinto es el caso en que el adquirente ignora sobre las aludidas actuaciones infraccionales, pudiendo ocurrir incluso que éstas se inicien luego de formalizarse la adquisición del inmueble. En este último caso, el adquirente inocente se verá en la incómoda situación de tener que ser parte en el proceso administrativo donde se “investiga” la infracción cometida en su predio. Obviamente, en esa instancia, éste tendrá la oportunidad de defenderse y presentar las probanzas del caso tendientes a demostrar que la infracción no fue cometida por él sino por el vendedor.

¿Pero qué alcances tendrán esas pruebas? Los elementos probatorios que el adquirente inocente presente en el expediente, si bien pueden llegar a ser considerados idóneos -a juicio del juzgador administrativo- para probar que éste no fue el autor material de la infracción imputada y demostrar que lo fue el anterior propietario del predio, ello no evitará que sea pasible de la sanción que impone la norma, pues, como ya quedó expuesto, la ley 9418 hace pesar también sobre los “sucesivos adquirentes” la pena que le corresponda al infractor material. De esta manera, el derecho de defensa del adquirente queda en un todo desvirtuado, pues no obstante los elementos de prueba de los que intente valerse, éste no logrará eximirse de sanción pese a haber logrado demostrar su falta de responsabilidad.

Los principios y garantías vulnerados.

La Constitución Nacional, base fundamental de nuestro ordenamiento jurídico, incluye preceptos de raíz penal a efectos de resguardar a los ciudadanos frente a la potestad punitiva del estado y sus posibles desviaciones y excesos.  Para el logro de tales fines, el propio Estado es quien debe adecuar su conducta al respeto de los citados preceptos constitucionales, haciendo honor a preceptos básicos como el de la legalidad material, el de la irretroactividad, el de la tipicidad y el de la proporcionalidad.

Recordemos que la potestad punitiva del Estado o ius puniendi estatal se traduce en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador, y que en la actualidad es de unánime aceptación que la materia infraccional se apoya sobre las mismas bases y sobre los mismos principios del derecho penal, compartiendo la primera la naturaleza punitiva propia de este último. Sobre la base de destacada doctrina, puede afirmarse que no existen diferencias estructurales ni de esencia entre el delito y la infracción o falta administrativa (ver entre otros: Sebastián Soler, “Derecho Penal Argentino”, Tea, 1989; Eugenio Raúl Zaffaroni, “Manual de Derecho Penal. Parte General”, Ediar, 1999, 5ª edición). A idéntica conclusión arribamos teniendo en cuenta pacífica y reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Recordemos que el Supremo Tribunal ha destacado que “La distinción entre delitos y contravenciones o faltas no tiene una base cierta que pueda fundarse en la distinta naturaleza jurídica de cada orden de infracciones para establecer un criterio seguro que permita distinguirlos” (Fallos 205:173).

De esta manera surge que, al igual que en el ámbito del derecho penal, en el sistema infraccional rigen los principios de la tipificación penal previa, la antijuricidad y la reprochabilidad de la conducta típica o culpabilidad.

Como se ha visto, el art. 47 de la ley provincial 9418, al establecer que En caso de condena administrativa firme por contravenciones a los incisos b), c), e), i) y l) del artículo 46 de esta Ley, serán solidariamente responsables: …los sucesivos adquirentes del predio en infracción…”, incluye como sujeto pasivo de la sanción a quien no ha participado de modo alguno en la comisión de tales infracciones.

La sanción solidaria que la citada disposición impone sobre el tercero adquirente del inmueble objeto de infracción, que no ha desplegado una conducta típica antijurídica, implica una extralimitación del poder punitivo estatal, y vulnera los principios sobre los cuales está estructurado el sistema infraccional, generando evidentes consecuencias disvaliosas para los particulares y para la propia integridad del sistema infraccional.

Ello se advierte claramente al poder constatarse la vulneración de los siguientes principios:

  • El de tipicidad objetiva, al no describir la norma cuál es la conducta típica que debe desplegar el adquirente para resultar merecedor de reproche;
  • el de antijuricidad, al no haber colisión de la conducta del adquirente con la norma ni lesión o puesta en peligro del bien jurídico protegido por la norma;
  • y el de culpabilidad fundada en la imputabilidad, conocimiento de la antijuridicidad y la exigibilidad de otra conducta.

Es por ello que estimo que el art. 47 de la ley 9418 debe ser modificado, proponiendo la siguiente redacción: En caso de condena administrativa firme por contravenciones a los incisos b), c), e), i) y l) del artículo 46 de esta Ley, serán solidariamente responsables: el titular del campo al momento de la comisión del hecho, la empresa desmontadora o empresa forestal que ejecute la obra, el profesional técnico contratado para tal fin y todos aquellos que de un modo directo o indirecto hubieran participado en la comisión del hecho.”

37 comentarios de “Consideraciones sobre la ley 9418 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de la Provincia de Córdoba.

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