Mediante el decisorio dictado el 19 de agosto de 1999, la Corte Suprema de Justicia de la Nación confirmó por mayoría (y con la disidencia de los Dres. Julio S. Nazareno, Eduardo Moliné O´Connor y Guillermo A. F. López) la sentencia dictada por la Sala IX de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, que –a su turno- había confirmado la de la instancia anterior, por la cual se había declarado la inconstitucionalidad de los decretos 770/96 y 771/96 y su inaplicabilidad al actor. El recurso extraordinario planteado fue interpuesto por el Fisco Nacional demandado.

Concretamente, el entuerto versaba sobre la procedencia de la privación, respecto del actor, “de toda percepción de asignaciones familiares, incluidas en lo que se ha denominado el ´salario familiar´, que concretan la garantía de la protección integral de la familia, contenida en la Constitución Nacional”, ello de conformidad con lo dispuesto por los decretos cuestionados.

Como se verá, la Corte concluyó en que el Poder Ejecutivo Nacional, a través del dictado de los referidos decretos, había “ejercido una actividad materialmente legislativa, con injerencia en la función propia del Congreso de la Nación”, contraria al espíritu del inc. 3, del art. 99 de la Constitución Nacional, no solo porque los mismos concretaron la derogación de una ley formal, sino también por el contenido material de la regulación incluida en sus textos.

Fundamentos de la Corte:

“Que los constituyentes de 1994 no han eliminado el sistema de separación de las funciones del gobierno, que constituye uno de los contenidos esenciales de la forma republicana prevista en el art. 1° de la Constitución Nacional.”

“Considérese que la reforma fue fruto de una voluntad tendiente a lograr, entre otros objetivos, la atenuación del sistema presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial. En este sentido, el art. 99, inc. 3°, segundo párrafo, contiene la regla general que expresa el principio en términos categóricos: ´El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo´».

Agrega que los términos del texto constitucional “…no dejan lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias materiales y formales, que constituyen una limitación… En efecto, el párrafo tercero del inc. 3, del art. 99, dice: «Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros».»

“Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución… o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.”

“…corresponde al Poder Judicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite esa facultad excepcional, que constituyen las actuales exigencias constitucionales para su ejercicio. Es atribución de este Tribunal en esta instancia evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y urgencia”.

Haciendo un análisis de los fundamentos que según los considerandos del decreto 770/96 habrían justificado su dictado, la Corte destaca que las afirmaciones allí contenidas “resultan dogmáticas e insuficientes pues no alcanzan a justificar la imposibilidad de revitalizar el régimen de las asignaciones familiares por medio del ejercicio de la función legislativa por el Congreso de la Nación. Máxime cuando se trata de derechos sociales, tutelados explícitamente en la Constitución Nacional, los cuales pueden y deben ser reglamentados por leyes formales…  pero nunca aniquilados, ni aun en la emergencia”. “En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez de los decretos cuestionados en el sub lite, por cuanto no ha existido ninguna de las circunstancias fácticas que la norma constitucional describe con rigor de vocabulario”.

Por todo ello, se resuelve declarar formalmente el recurso extraordinario deducido por le Fisco y confirmar la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, con costas por su orden “también en esta instancia en atención a las dificultades jurídicas del tema debatido”.

Voto del Dr. Enrique S. Petracchi: Luego de compartir y dar por reproducidos “los considerandos 1° a 6° del voto de la mayoría”, consideró procedente expedirse sobre la cuestión de fondo planteada, es decir “si el decreto «de necesidad y urgencia» 770/96 es o no compatible con la Constitución Nacional (la validez del decreto 771/96, que reglamenta a aquél, dependerá de la conclusión que se adopte respecto del primero)”. A tal fin, procedió al análisis de los términos y espíritu del art. 99, inc. 3° de la Constitución Nacional, efectuando una reseña de las exposiciones de los señores convencionales en los debates que precedieron su sanción. Afirma de tal pormenorizado análisis que la referida disposición constitucional “exige que el Congreso sancione la «ley especial» que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues esta Corte sólo debe atender a su significado y a sus consecuencias… Ahora bien: al no haberse sancionado la ley que reclama el art. 99, inc. 3°, no puede cumplirse con la denominada «sub etapa» legislativa, lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepción que son los decretos de necesidad y urgencia”.

“Que aceptar que el Poder Ejecutivo pudiera dictar -aún sin esa ley especial- decretos de necesidad y urgencia, implicaría desnaturalizar lo que la Constitución dice que son”.

Sobre dicha base afirma que “La pluralidad concebida en el art. 99, inc. 3°, sería substituida por una actuación unilateral, que transformaría al presidente de la Nación en legislador, en flagrante violación de lo dispuesto en el segundo párrafo del citado inciso: «El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo»«.

Concluye en que “lo expuesto precedentemente ya es suficiente para concluir que el decreto 770/96, posterior a la Reforma Constitucional de 1994, no se ajusta a las exigencias de ésta y, por lo tanto, debe ser invalidado”.

Voto del Dr. Antonio Boggiano: Luego de efectuar una reseña del texto del art. 99, inc. 3° de la Constitución Nacional, destaca que “la Ley Fundamental consagra una limitación a las facultades del Poder Ejecutivo con la innegable finalidad de resguardar el principio de división de poderes”. Agrega que, en ese contexto “Únicamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden público o económico, que deban ser conjuradas sin dilaciones, puede el Poder Ejecutivo Nacional dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a éste dar respuesta a las circunstancias de excepción. En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en examen está sujeto a reglas específicas, que exigen un estado de excepción y el impedimento de recurrir al sistema normal de formación y sanción de las leyes y contemplan, además, una intervención posterior del Poder Legislativo”.

Sobre la base de lo expuesto, advierte que en el caso, “no se encuentran satisfechos los recaudos constitucionales para el dictado de los decretos impugnados. En efecto, en los considerandos del decreto 770/96 sólo se hace una escueta referencia a la imperiosa necesidad de «impulsar en forma perentoria una Reforma a la Ley de Asignaciones Familiares expresada en el Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, suscrito el 25 de julio de 1994 por representantes del gobierno y de las asociaciones representativas del trabajo y la producción». Ello resulta insuficiente para justificar una situación de riesgo social que el Congreso no puede remediar por los cauces ordinarios, máxime cuando las medidas se adoptaron durante el período de sesiones ordinarias”.

Por último, colige de ello que “…tanto el decreto 770/96 como el decreto 771/96 -dictado en consecuencia del primero-, no reúnen los requisitos de validez impuestos por la Constitución Nacional a los decretos de necesidad y urgencia. En consecuencia, cabe concluir que por medio de normas constitucionalmente nulas -de nulidad absoluta e insanable- se ha privado al actor de prestaciones que hacen operativas las cláusulas superiores de «protección integral de la familia» y la «compensación económica familiar» (art. 14 bis de la Ley Fundamental), que responden al requerimiento de los principios de un orden social justo (Fallos: 250:46) y que sólo podían ser objeto de modificaciones mediante una ley del Congreso (art. 75, inc. 12, de la Carta Magna)”.

Disidencias de los Dres. Julio S. Nazareno, Eduardo Moliné O´Connor y Guillermo A. F. López: En forma previa al análisis de la cuestión concreta, consideraron “apropiado subrayar, con el mayor énfasis, que en esta causa se ha instado la intervención del Poder Judicial de la Nación para conocer en el planteo de inconstitucionalidad de dos decretos de necesidad y urgencia, cuestionados por quien demostró el perjuicio directo, real y concreto que tal régimen le ocasiona”, y que “Al pronunciarse sobre la procedencia substancial de la pretensión invocada por quien ostenta legitimación para plantear un caso, en los términos del art. 116 de la Constitución Nacional y de la ley 27, las instancias ordinarias han ejercido -sin que esto implique abrir juicio sobre el acierto de lo decidido- el irrenunciable control judicial de constitucionalidad sobre un acto de la naturaleza indicada dictado por el departamento ejecutivo del gobierno federal”. Agregaron asimismo que “Este reconocimiento de que se configura en el sub lite una cuestión justiciable en la cual el Poder Judicial debe necesariamente intervenir, como lo evidencia su aptitud para dar lugar al pronunciamiento que el Tribunal dictará sobre el fondo del asunto, demuestra con el rigor de los hechos que la referencia al principio axiomático de control de constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia efectuada en los considerandos 23 y 24 de la sentencia dictada el 17 de diciembre de 1997 en la causa R.420.XXXIII «Rodríguez, Jorge – jefe de Gabinete de Ministros de la Nación s/ plantea cuestión de competencia» no implicó una vacua expresión a propósito de la causa en que fue empleada, ni pudo entenderse como la abdicación de aquel control. Por el contrario, dicho pilar del sistema republicano adoptado por la Carta Magna fue enérgicamente resguardado para su aplicación en aquellas contiendas en que, como la que motiva esta decisión, estén satisfechos los requisitos insoslayables -de esencia constitucional- de caso judicial y legitimación que son exigidos desde los albores de la actuación de esta Corte”.

Aclarado ello, y en lo que a la cuestión de fondo se refiere, sentaron como premisa fundamental que “la Constitución Nacional otorga al Poder Ejecutivo -en los términos y con los limitados alcances del art. 99, inc. 3- la atribución de dictar disposiciones de carácter legislativo”.

“Sobre la base de reconocer que la facultad de dictar decretos de la naturaleza indicada configura uno de los poderes enumerados por la Constitución Nacional, es objetable la interpretación del tribunal a quo, en tanto condiciona su ejercicio al cumplimiento de los recaudos formales previstos por la cláusula constitucional citada en materia de control parlamentario”.

A partir de ello afirman que “Mediante esa hermenéutica, se asigna a la mera omisión legislativa en reglamentar dicho procedimiento, el efecto de privar sine die al titular del Poder Ejecutivo Nacional de una facultad que -como antes se enfatizó- fue expresamente conferida por el constituyente, legitimando de este modo que una rama del gobierno exceda ostensiblemente su trascendente, pero única, facultad de control que le fue asignada, para arrogarse -elíptica pero indudablemente- la inconstitucional función de suprimir el ejercicio de una potestad deferida por la Ley Suprema a otro departamento del gobierno federal”. Sustentan esta conclusión en que “ha de tenerse presente que la Constitución, como lo ha dicho esta Corte (Fallos: 167:121; 190:571; 194:371), debe analizarse como un conjunto armónico dentro del cual cada parte ha de interpretarse a la luz de las disposiciones de todas las demás”, y en que “la interpretación del instrumento político que nos rige no debe hacerse poniendo frente a frente las facultades enumeradas por él para que se destruyan recíprocamente, sino armonizándolas dentro del espíritu que les dio vida”.

Concluyen en que la falta de sanción de la ley especial contemplada por el art. 99, inc. 3, de la Constitución “no lleva a cancelar el ejercicio de un poder enumerado en cabeza del Poder Ejecutivo, ni obsta al control parlamentario por parte de las cámaras legislativas en pleno, permitiendo el pleno funcionamiento de las instituciones. Los antecedentes del caso demuestran con la mayor elocuencia que con este criterio interpretativo de la Constitución Nacional han coincidido el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Nación, pues aquél dictó los decretos en cuestión en Acuerdo General de Ministros y el Poder Legislativo llevó a cabo el tratamiento requerido con la mayor profundidad, tal como surge del debate generado -en ambas cámaras- en oportunidad de considerarse el proyecto cuya sanción dio lugar a la ley 24.714 que, en definitiva, derogó los decretos que motivaron esta Litis”.

“Toda interpretación contraria a la sostenida se aparta de los principios indicados al prohibir el ejercicio de un poder deferido por la Constitución Nacional”.

Especifican, por otro lado, que “nuestra Ley Fundamental, cuando regula el ejercicio de competencias por el Poder Ejecutivo supeditadas a la posterior aprobación del Congreso, hace referencia a las facultades de este poder para «desechar» los tratados y concordatos celebrados (art. 75, inc. 22), «suspender» la vigencia del estado de sitio declarado durante su receso (art. 75, inc. 29°), o «revocar» la intervención federal decretada (art. 75, inc. 31), utilizando expresiones que denotan de manera inequívoca la intención invalidante del Poder Legislativo, en un sentido que en modo alguno se traduce en la ley 24.714. En definitiva, cuando la ley emplea determinados términos, la regla más segura de su exégesis es la de considerar que ellos no son superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito, pues el fin primordial del intérprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador (Fallos: 299:167; 304: 1795, 1820; 314:458, 1849; 315:727, 1256; 316:2732; 318:198, 1012, entre otros”.

Destacan, por último, que “la conclusión que antecede cuenta con el decisivo sustento de la tradición parlamentaria de la República, la cual demuestra que cuando el Congreso de la Nación decidió privar de todo efecto a un texto legal anterior, la ley respectiva no se limitó a una mera derogación, sino que expresamente declaró la nulidad de la norma precedente y reguló pormenorizadamente las diversas situaciones que pudieron presentarse al amparo del régimen anterior, para desconocerles efectos jurídicos (conf. ley 23.040)”.

En razón de lo expuesto, resuelven declarar la procedencia del recurso extraordinario interpuesto, y revocar la sentencia apelada, “sin costas en razón de la naturaleza de la cuestión debatida”.

Ver fallo completo