¿Es constitucional el sistema de las “comisiones médicas” previsto en la ley 27.348?

– Por el Dr. Juan Pablo Decurgez –

  1. Nacimiento de la ley 27.348

El proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo fue aprobado en la Cámara Alta gracias al aval de la CGT, con el voto de la mayoría justicialista por 48 votos a favor y solo 2 en contra, de los Senadores Francisco Linares y Fernando Solanas, junto con la abstención de la Senadora María Magdalena Odarda de la Coalición Cívica. El Proyecto de Ley pasó a la Cámara revisora de Diputados, que lo trataría en las sesiones ordinarias de 2017, según comentarios parlamentarios de ese momento.

Sin embargo, intempestivamente, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) dictó el 23 de Enero de 2017 el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 54/17, que replica el proyecto del Senado, asumiendo inconstitucionales facultades legislativas, porque no se cumplían las condiciones excepcionales de Necesidad y Urgencia que determina el art. 99, inc. 3º de la Constitución Nacional, para sortear la intervención del Congreso.

Finalmente, sin derogar el DNU, el proyecto de ley fue convertido en Ley en la Cámara baja el 15 de febrero de 2017, en sesiones extraordinarias convocadas por el PEN, y publicado en el Boletín Oficial el 24 de Febrero de 2017 junto con la Resolución SRT 298/2017 que lo reglamenta, publicado en la misma fecha.[1]

La Ley de Riesgos del Trabajo nació con un fin claramente definido cuál era bajar el costo empresarial, reducir la siniestralidad y eliminar lo que se llamaba la industria del juicio laboral.

No obstante ello, la litigiosidad, producto del incumplimiento de los deberes de prevención y de la alta insatisfacción de los operadores del sistema siguió in crescendo, con lo cual se dicta la ley 27.348 que pretende: a) restablecer el trámite administrativo obligatorio, ahora como alternativa excluyente a la iniciación de cualquier otro tipo de reclamo o acción sistémica o extra sistémica; b) la modificación de la opción competencial para que el trabajador no pueda seguir reclamando por ante la justicia nacional, al eliminar el domicilio de la ART dentro de las posibilidades de determinación competencial y c) la modificación del carácter recursivo, con lo que en los hechos se elimina casi con certeza la automaticidad de las prestaciones, ya que si el negocio de las ART resulta ser un negocio financiero, no tendrán ningún interés en abonar las prestaciones dinerarias y comenzarán dilaciones y litigios que irán a contramano de lo sostenido por los gestores de esta nueva disposición legal.

La Resolución de la SRT 298/2017 estableció de qué manera los trabajadores enfermos o accidentados podrán acceder a partir del quinto día de marzo de 2017, en la jurisdicción federal o en la justicia nacional con sede en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a peticionar el pago de las prestaciones dinerarias que por disposición sistémica les correspondería, para aquellos siniestros cuya primera manifestación invalidante se produjera a partir de dicha fecha.

En el Mensaje de Elevación del Proyecto de Ley por parte del Poder Ejecutivo a la Cámara de Senadores -hoy Ley 27348- se señaló que las falencias de la ley 24557 en cuanto a la inconstitucionalidad del art. 46, inciso 1º) de la Ley 24557 radicaban en que: a) No contenía una clara y justificada definición de la naturaleza federal del sistema de riesgos de trabajo; b) Tampoco contó con la indispensable adhesión de las provincias, cediendo las competencias necesarias a tal finalidad.

Se consideró que esa era la situación que había provocado una proliferación de litigios, que pone en riesgo la finalidad de la ley de asegurar reparaciones suficientes. Se expresó que para revertir esa situación era necesario cumplir con la doctrina “Castillo”, lo que habría de concretarse -se interpretó- una vez que las provincias así lo decidan mediante su expresa adhesión al sistema y delegando las competencias necesarias para asegurarlo, encomendando así a la Nación la intervención obligatoria, previa y exclusiva de las comisiones médicas jurisdiccionales previstas en el artículo 21 de la Ley 24.557 y sus modificatorias y el recurso administrativo ante la Comisión Médica Central.

El art. 1 del Proyecto aprobado por el Poder Legislativo establece en su primer párrafo: “Dispónese que la actuación de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales creadas por el artículo 51 de la Ley N° 24.241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo”.

En el art. 4 se invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a las disposiciones del Título I, aclarando que tal adhesión importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 1°, 2° y 3° del presente y en el apartado 1 del artículo 46 de la Ley N° 24.557 y sus modificatorias, así como la debida adecuación, por parte de los Estados provinciales adherentes, de la normativa local que resulte necesaria.

La primera conclusión que se impone es que surge elocuente, tanto del texto legal como de los fundamentos que lo sustentan, que la adhesión expresa de las provincias al Título I de la ley es un recaudo “indispensable” para que resulte de aplicación la misma en las respectivas jurisdicciones. En otras palabras: es la propia ley la que limita su ámbito de aplicación al previo cumplimiento de aquel requisito. De modo que, en aquellas jurisdicciones locales en que no se verifique tal expresa adhesión de ningún modo puede el nuevo cuerpo legal constituir un obstáculo para que el trabajador que haya sufrido algún accidente de trabajo o enfermedad derivada del mismo acuda en forma directa ante la justicia laboral provincial en procura del reconocimiento de sus derechos o, en su caso, lo haga sin agotar la instancia administrativa prevista en el aludido Título.

La comisión medica central y las comisiones médicas fueron creadas a propósito de la ley provisional 24.241 a los fines de la evaluación de los casos de retiro por invalidez, sin perjuicio de alguna otra función periférica en materia de salud de los afiliados al sistema. Cuando nace la LRT se partió de la premisa de que no se podía volver a incurrir en situaciones conflictivas originadas en decisiones contradictorias entre distintos institutos de la seguridad social. En el pasado ocurrió esto cuando se tenían conceptos distintos de incapacidad total o incapacidad absoluta dentro de la LCT (Art. 212) o en el ámbito provisional (con la ley 18.037). Afortunadamente, las reformas integrales que se desarrollaron en material provisional y ahora en los riesgos de trabajo, han uniformado criterios.[2]

  1. Facultades de las comisiones médicas

A) Relación de causalidad y naturaleza laboral del evento: Los expertos médicos no se podrán expedir sobre la relación de causalidad del evento dañoso ya que solo tendrán bajo su análisis el estado de salud de la persona afectada y en ningún caso han tenido, ni podrán tener, bajo análisis las circunstancias de hecho que originaron la patología.

Hecha la salvedad, las comisiones médicas se podrán expedir sobre la naturaleza laboral del accidente (prescindiendo de la casualidad) o sobre el carácter profesional de la patología que padezca el trabajador. En cualquier caso se deberán guiar por las tablas de enfermedades y los listados de incapacidades que se aprobaran en el contexto de la LRT. Aprobados estos listados y los grados de incapacidad, las comisiones medicas no se podrán apartar de ellos.

B) Carácter y grado de incapacidad: el carácter temporario o permanente de la enfermedad o accidente, y el grado detectado en orden a las tablas que se aprobaran en el contexto de la LRT, será función especifica de las comisiones, dentro de los limites y parámetros que les establece la misma ley y que seguramente será completada por la reglamentación.

C) Contenido y alcances de las prestaciones en especie: una tarea compleja será la determinación en cada caso del contenido y de los alcances de las prestaciones en especie, que seguramente serán objeto de limitaciones a los fines presupuestarios y de viabilidad, en orden a lo que aprueba asimismo el comité consultivo permanente[3]

  1. Fundamentos a favor de las comisiones medicas

Una rama minoritaria de la doctrina defiende la constitucionalidad de las comisiones médicas. A continuación resumiré jurisprudencia reciente que avala esta postura.

A) El Tribunal de Trabajo de Zárate en autos “Carugatti, Marcelo Alejandro c/Federación Patronal Seguros SA s/enfermedad profesional”, de fecha 14/2/2018, en una causa en procura del cobro de una suma dineraria, en concepto de incapacidad laboral a consecuencia de labores desarrolladas en favor de la empleadora, determinó la constitucionalidad de las comisiones médicas, previstas en el artículo 1 de la ley 27348, al interpretarse que no resulta un avasallamiento a los derechos del trabajador, sino todo lo contrario, pues se le otorga, en su caso, mayor celeridad en la resolución de su pretensión. Por otra parte, declaró la inconstitucionalidad del recurso directo al considerarse que existe una palmaria prórroga de la jurisdicción en la que quedarán atrapados los contendientes, obligados a peticionar ante tribunales ajenos y muchas veces a muchos kilómetros distantes del domicilio del demandado, o del lugar de prestación de servicios o del lugar de celebración del contrato de trabajo [art 3, incs. a), b) y c), L. 11653], lo cual desvirtúa total y absolutamente el principio de inmediatez.

Dos son los recaudos insoslayables, que deben satisfacerse a efectos de que la jurisdicción administrativa sea constitucional: control judicial suficiente y la garantía de audiencia y defensa del involucrado en el procedimiento administrativo, otorgándole además la posibilidad de ofrecer pruebas. En tal sentido, el cuerpo normativo y las resoluciones mencionadas, poseen un esquema garantizador de tales premisas básicas: comisiones médicas integradas con profesionales abogados y médicos, fijación de plazos perentorios, posibilidad de ofrecimiento de prueba, y en especial, la asistencia letrada obligatoria en favor del trabajador; todo lo cual abastece en forma razonable y suficiente, la legitimidad de dicha etapa administrativa. Es menester señalar, que el sujeto de preferente tutela, en el caso, el trabajador, en dicha etapa administrativa, posee plena voluntad y libertad de prestar su conformidad o no, a los fines de arribar a un acuerdo, puesto que en caso de disconformidad, inmediatamente le queda expedita la vía judicial.

El trámite previo ante la comisión médica, no constituye per sé una violación del derecho de defensa del trabajador, pues no existe norma alguna que lo prohíba. Del espíritu del art. 1 de la ley 27348, surge que la intención del legislador fue, entre otras, destinar a la instancia previa la autocomposición de los conflictos. Más allá, de las deficiencias en la técnica legislativa que a la ley 27348 se le puedan achacar, estimo que el art 1 de dicho cuerpo normativo, no resulta un avasallamiento a los derechos del trabajador, sino todo lo contrario, pues se le otorga, en su caso, mayor celeridad en la resolución de su pretensión.

En consecuencia, la exigencia legal dispuesta en el art 1 de la ley 27348, no menoscaba en lo absoluto los arts 14, 14 bis, 18 de la CN, y arts 15 y 39 de la Constitución de la Pcia de Bs.As.

No se ha observado la relación existente entre la cantidad de Comisiones Medicas y su competencia territorial respecto de los órganos judiciales que tendrán que absorber los recursos y que en consecuencia difícilmente podrían ser decididos en un tiempo deseable y favorecedor de la celeridad e inmediatez que se pretende imprimir a los trámites. A fin de respaldar lo expuesto, y repasando la Resolución N° 326/17 de la SRT, se advierte por ejemplo, que la Comisión médica N° 31 tiene competencia territorial en los siguientes partidos de la Pcia de Bs. As.: Arrecifes, Baradero, Campana, Capitán Sarmiento, Escobar, Exaltación de la Cruz, Ramallo, San Nicolás, San Pedro y Zárate.

Ahora bien el único Tribunal del Trabajo con competencia territorial que “se corresponda con la Comisión Médica aludida N° 31”, es el Tribunal del Trabajo de Zárate, que recibiría eventualmente todos los recursos que los sujetos que la ley menciona interpongan, lo cual, por lo dispuesto en el apartado anterior, redundaría en una violación palmaria al principio del juez natural, debido proceso, inmediatez y acceso irrestricto a la justicia (arts 8 y 25 CADH, art 18 CN, arts 15 y 39 C.Pcial).

Consecuentemente, cumplido con lo dispuesto en el art. 1° de la Ley 27.348, quedará expedita la acción plena prevista en la ley 11.653.

El tribunal resolvió decretar la constitucionalidad del art. 1 de la ley 27348 y decretar la inconstitucionalidad del art.2, en sus apartados 2, 3, 4, y 5; y del art. 14 inc. 1, apartados 2, 3, 4 a) y b), y 5, de la ley 27348, por los fundamentos expuestos, consecuentemente, cumplido con lo dispuesto en el art. 1 de la Ley 27.348, quedará expedita la acción plena prevista en la ley 11.653.

B) En segundo lugar, la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo – Sala: IV en la causa “López Miguel Armando c/ Galeno ART Sociedad Anónima s/ accidente – ley especial” de fecha 26/2/2018 resolvió lo siguiente:

La Ley 27.348 es constitucional respecto al trámite ante las comisiones médicas del art. 51 de la Ley 24.241 pues no se puede juzgar en forma dogmática que su creación vulnere el debido proceso adjetivo.

B.1. Cabe confirmar la sentencia que desestimó el planteo de inconstitucionalidad de los arts. 1 y siguientes de la Ley 27.348 y declaró, en consecuencia, la falta de aptitud jurisdiccional directa para conocer en un reclamo que debía transitar por las comisiones médicas creadas por el art. 51 de la Ley 24.241; ello, pues si bien el legislador incurre en una dudosa delegación hacia la Superintendencia de Riesgos de Trabajo en lo que hace al procedimiento, no se puede afirmar en forma dogmática que lo creado, cuya validez no está aún en tela de juicio, vulnere ostensiblemente el debido proceso adjetivo, en particular si se tiene en cuenta la obligatoriedad del patrocinio letrado.

B.2. Se declara la constitucionalidad de la Ley 27.348, pues los reclamos concernientes a los infortunios laborales se centralizan, en lo esencial, en los aspectos médicos y en lo referido a la causalidad y a la incapacidad, y lo cierto es que el art. 3 de la citada disposición legal prevé un plazo perentorio y fatal para expedirse, que no puede exceder los sesenta días, contados desde la primera presentación y a cuyo vencimiento queda expedita la vía judicial.

B.3. No obstante las argumentaciones relacionadas con el acceso a la jurisdicción que surgen de las normas internacionales, el ceñido plazo de sesenta días que se la Ley 27.348 les impone a las comisiones médicas, algo mayor que el del Servicio de Conciliación Obligatorio -que deja de ser imperativo- no dilata tanto el derecho a recurrir a los jueces como para considerar que la normativa es inconstitucional.

C) En tercer lugar, el dictamen 72.879 del fiscal General Eduardo O. Álvarez ante la cámara en el fallo: “Burghi Florencia Victoria c/ Swiss Medical Art S.A. s/ accidente – Ley especial”.

La ley 27.348 establece un régimen algo parco y barroco que, a opción del trabajador, permite insistir ante la Comisión Médica Central y luego recurrir al Tribunal de Alzada, o cuestionar lo decidido por la Comisión Médica Local ante el Juez del Trabajo. Se ha elegido la terminología “recurso” y nada indica que éste no deba ser pleno, con la posibilidad de un proceso de cognición intenso y la producción de prueba, tal como se interpretó que debían ser las vías de revisión similares, como la del ya evocado art.14 de la Ley 14236.

La posible laguna actual acerca del proceso judicial concreto ulterior, deberá ser conjurada por los magistrados y en esa inteligencia se parte de la premisa del ejercicio de potestades instructorias, de ser necesarias y de celo en la bilateralidad y el derecho de defensa. En el orden de ideas aludido es decisivo que, en el ordenamiento de marras, los jueces son los que tienen la última palabra, los que deciden con prescindencia de lo resuelto por las comisiones médicas, que en nada los vincula y, por lo tanto, se cumpliría con el “test de constitucionalidad” mencionado. No soslayo las argumentaciones relacionadas con el acceso a la jurisdicción que surgen de las normas internacionales que se citan, pero destaco que el ceñido plazo de 60 días que se les impone a las comisiones médicas, algo mayor que el del Servicio de Conciliación Obligatorio, que deja de ser imperativo, no dilata tanto el derecho a recurrir a los jueces como para considerar que la normativa es inconstitucional.

D) Por último, es menester mencionar el fallo  “Jorge G. Rizzo y otro c/ Estado Nacional Poder Ejecutivo Nacional s/ acción de amparo”, del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Laboral, Sala/Juzgado: 56, de fecha 8 de Marzo de 2017.

Se rechazó el planteo de inconstitucionalidad de diversas normas de la Ley de Riesgos del Trabajo al no mediar un interés concreto del amparista.

La acción de amparo persigue la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 1, 2, 3 , 10 (inc. 3 del nuevo art. 7 de la Ley Nº 24.557), 14 , 15 y 16 de la ley Nº 27.348

La cámara estableció: “No existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que autorice a formular declaraciones de inconstitucionalidad cuando se peticiona en forma directa y general, pues la acción declarativa debe ser iniciada en orden a un interés sustancial y concreto. Nuestro sistema impide que se dicten sentencias cuyo efecto sea privar de valor erga omnes a las normas impugnadas, o que se refieran a agravios meramente conjeturales e hipotéticos”.

  1. Fundamentos en contra de la constitucionalidad de las comisiones médicas

A continuación realizaré un permorizado análisis sobre algunos de los pronunciamientos más relevantes de la C.S.J.N. acerca de la declaración de inconstitucionalidad de la ley 27.348.

A) “Ángel Estrada y Cía. S.A. c/ Secretaría de Energía y Puertos”, Sentencia de fecha 5 de Abril de 2005

En primer lugar, La Corte Suprema de la Nación establece claramente las condiciones de legitimidad de organismos ajenos al Poder Judicial, en el conocimiento de los conflictos, a saber: que hayan sido creados por ley, que su independencia e imparcialidad estén aseguradas, que el objetivo político y económico tenido en cuenta por el legislador para crearlos, y así restringir la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria, haya sido razonable, y además, fundamentalmente, que sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente, tema este último al que nos referiremos al analizar el contenido de los arts. 2 y 14 de la ley 27.348.

La Corte fue contundente al señalar que no cualquier materia puede ser sometida a la decisión de organismos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente. En este caso, no es constitucionalmente válido exigir al trabajador transite por una instancia administrativa donde serán médicos los que deban decidir sobre cuestiones ajenas al ámbito del conocimiento legal y constitucional, en conflictos en los que están en juego el derecho a la salud, a la integridad psicofísica y a la vida de las personas.

Se señala: “Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados pues, de lo contrario, la jurisdicción administrativa así creada carecería de sustento constitucional, e importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la administración facultades judiciales sin limitación material de ninguna especie sería tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 76 de la Constitución Nacional, con salvedades expresas”. ¿Cuáles serían los fundamentos dados por el legislador para sustraer la materia de riesgos del trabajo de sus jueces naturales?

La única respuesta que se advierte es la excesiva litigiosidad del sistema. Desde este punto de visto los considerandos de la Resolución 298/2017 de fecha 23 de Febrero de 2017 resumen de manera concreta esta línea argumental cuando señalan: “Que pese a tales avances, la situación actual exhibe una notable proliferación de litigios individuales, que han puesto en riesgo, no solamente la finalidad del Sistema de Riesgos del Trabajo para asegurar reparaciones suficientes, sino, además, amenazan con colapsar la justicia laboral de varias jurisdicciones. Que al mismo tiempo, se entendió que ese conjunto de factores se ha agravado al punto que, en la actualidad, la mayoría de las contingencias amparadas por la Ley sobre Riesgos del Trabajo se reclaman a través de demandas laborales que evitan la obligatoria intervención previa de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales.

La Corte Suprema introdujo límites y condiciones más estrictos que deben ser cumplidos para que resulte constitucionalmente válido el reconocimiento de facultades jurisdiccionales en entes administrativos, como lo son las Comisiones Médicas, a saber:

a) Que los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley;

b) Su independencia e imparcialidad estén aseguradas;

c) El objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos haya sido razonable;

d) Sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente.

Bajo tales parámetros, la CSJN considero que no se verifican los estrictos requisitos habilitantes para conferir válidamente a organismos administrativos de carácter federal, como lo son las comisiones médicas, facultades jurisdiccionales que, en función de expresas normas constitucionales, tiene vedado ejercer el Poder Ejecutivo.

En primer lugar, entiende que la principal falencia del sistema es pretender que profesionales médicos sean los encargados de decidir controversias entre particulares que involucran cuestiones de naturaleza estrictamente legal. De tal modo, no resulta admisible que se delegue tales funciones jurisdiccionales a entes integrados por personas que carecen de la preparación y de la pertinente habilitación para dirimir conflictos de naturaleza legal. Tal delegación de facultades jurisdiccionales en juzgadores que carecen de la necesaria idoneidad para resolver cuestiones jurídicas violenta en forma manifiesta no sólo la garantía del juez natural, sino el debido proceso legal, que comprende el derecho a ser juzgado por jueces idóneos.

Al decir de Julio A. Grisolía “no es siquiera razonable (…) que la determinación de la naturaleza laboral del accidente o de la enfermedad, es decir, el nexo causal entre el daño y las tareas, quede en manos de médicos, cuando se trata de una actividad intelectual de indagación, prueba y raciocinio estrictamente vinculada al saber de la ciencia del Derecho”.

Según la LRT, las comisiones médicas tienen que decidir sobre cuestiones jurídicas, y, a pesar de contar con secretarios técnicos jurídicos, los informes y opiniones de estos no son vinculantes conforme las disposiciones de la Ley 27.348 y su reglamentación, puesto que, según lo dispone el art. 2 de la resolución 298/17, los Secretarios técnicos letrados “elevaran” las actuaciones al tribunal del Servicio de Homologación, creados por el art. 3 de la ley 27.348. Este Servicio no tiene estructura propia ni autoridades, por lo que al estar incorporadas a las comisiones, cuya autoridad máxima son los médicos, el acto administrativo será emitido por los médicos, quienes deberán resolver cuestionas jurídicas muchas veces complejas, relativas a distintos aspectos de la Ley 24.557 (contingencias comprendidas, situaciones cubiertas, determinación del IBM, si hay pagos clandestinos que conformen el salario, qué prueba resulta conducente, los derechohabientes legitimados, entre otros).

Por otro lado, el control judicial suficiente quiere decir reconocer a los litigantes el derecho de interponer recurso ante los jueces ordinarios, frente a las decisiones emanadas de los órganos administrativos, a fin de impedir que aquellos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído a toda especie de revisión ulterior.

En definitiva, la jurisdicción administrativa sólo es válida si luego se permite un amplio control judicial, con debate causal amplio con libertad probatoria, conforme surge del enlace armónico de los artículos 18, 109 y 116 de nuestra Constitución Nacional.

Sólo por la ausencia de revisión judicial amplia -atento el carácter de los recursos existentes, aunque no únicamente-, el diseño procesal de los artículos 1º, 2º y 3º de la ley 27.348 adolece de constitucionalidad total, en virtud de que las leyes de ningún modo pueden disminuir las atribuciones constitucionales de los poderes, especialmente del Poder Judicial, que representa la principal garantía de los derechos individuales (arts. 17, 18, 28, 75, inc. 12, 109 y 116, CN)

Así las cosas, los límites constitucionales de la validez del otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos administrativos, no se garantizan con el diseño de la nueva normativa.

No obstante ello, al efectuarse un análisis constitucional de lo que es el “tribunal administrativo” en sí mismo, considero que erróneamente la Corte ha tomado, en el fallo Ángel Estrada, argumentos de la Corte de Estados Unidos para decir que los tribunales administrativos son constitucionales siempre que estén sujetos a posterior revisión judicial y demás requisitos, ya que se deja de lado que el sistema estadounidenses pertenece al Common Law, mientras que el sistema judicial argentino es de corte continental.

Al respecto, expresa la Dra. Cañal que: “al permitir los tribunales administrativos, lo que se está haciendo es crear un “sistema de agencias” como sucede en EE.UU, para resolver cuestiones patrimoniales, atribución propia del Poder Judicial. “Es decir, un desplazamiento del derecho de fondo constitucional (juez natural art. 18 CN), por una norma de forma, de niveles inferiores, es decir la ley 27.348, que pretende avanzar con el sistema de agencias, en una hipótesis no habilitada por el sistema jurídico autóctono.”

De todas maneras,  en el caso de la Ley 27.348  el “carácter recursivo” impuesto, obsta a tal exigida revisión judicial plena, con cercenamientos y en todas las facetas de la controversia,  vulnerando el derecho de acceso a la jurisdicción (acceso a la justicia y debido proceso).

 

B) “Castillo c/ Cerámica Alberdi”, Sentencia del 7 de Septiembre de 2004

El 7 de septiembre de 2004 la Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronuncia en la causa “Castillo c/ Cerámica Alberdi” confirmando el fallo de la Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, que mantuvo la resolución de primera instancia en cuanto había declarado la inconstitucionalidad del art. 46, inc. 1, de la ley 24.557

Entre los argumentos expresados, la Corte señaló: a) que tanto los derechos relativos al trabajo como los que versan sobre la seguridad social constituyen materia de derecho común, competencia del Congreso con arreglo a las previsiones del art. 75, inc. 12) de la CN; b) que la normativa concerniente a las dos mencionadas ramas jurídicas (trabajo y seguridad social) si bien son del resorte legislativo del Congreso de la Nación, no alteran “las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones” (art. 67, inc. 11, actual art. 75, inc. 12), directriz que se encuentra reforzada por el art. 116 de la Constitución Nacional (anterior art. 100), esencial de la forma federal que la Nación Argentina adoptó para su gobierno; c) que “por ende, no es constitucionalmente aceptable que la Nación pueda, al reglamentar materias que son como principio propias del derecho común, ejercer una potestad distinta de la que específicamente le confiere el citado art. 75, inc. 12; d) que las pautas limitativas que fija la Constitución Nacional cuando se trata de derecho común, referentes a la no alteración de las jurisdicciones locales y a la aplicación de esas leyes por los tribunales de provincias si las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones no pueden ser obviadas por la sola voluntad del legislador; e) que las excepciones a tan terminante regla están rigurosamente condicionadas a que la intención de producir tal alteración sea inequívoca y no se apoye en el mero arbitrio del legislador, sino en necesidades reales y fines federales legítimos, impuestos por circunstancias de notoria seriedad; f) que la LRT no contiene disposición expresa alguna que declare federal el régimen de reparaciones; que regula sustancialmente sólo relaciones entre particulares y que de sus preceptos no aparece manifiesta la existencia de una específica finalidad federal para sustentar una declaración de tal naturaleza, máxime teniendo en cuenta el carácter de entidades de derecho privado de las aseguradoras de riesgos del trabajo.

Concluyó así que la Ley de Riesgos del Trabajo, de tal manera, ha producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional: impedir que la justicia provincial cumpla la misión que le es propia, y desnaturalizar la del juez federal al convertirlo en magistrado “de fuero común”.

La conclusión a la que arribo es entonces que la Corte Suprema no expresa lo que en el Mensaje de Elevación del proyecto, luego convertido en ley, se interpreta, esto es, que la inconstitucionalidad que deriva de la pretensión de sustraer de la jurisdicción provincial a la materia regulada por la Ley de Riesgos de Trabajo y sus modificatorias, asignándola a la jurisdicción federal pueda ser subsanada con una “adhesión expresa” al régimen legal por parte de las provincias. Y mucho menos alude a la posibilidad (en términos de validez constitucional) de que estas últimas cedan por ley facultades no delegadas por el poder constituyente

En consecuencia, de concretarse por las legislaturas provinciales la adhesión expresa al régimen legal al que se invita en el art. 4, tales medidas resultarían inconstitucionales, al vulnerar los arts. 5, 75 inc. 12, 121 y 122 de la Carta Magna y, en suma, las bases de nuestro sistema federal de gobierno.

En efecto, a través de una ley, la provincia estaría delegando en el poder administrador nacional nada menos que su poder jurisdiccional y la competencia que detenta en orden al dictado de la normativa procedimental aplicable, competencias que fueron reservadas por el poder constituyente y cuyo estricto respeto hace a la vigencia del sistema federal de gobierno adoptado por nuestra Nación. La grave vulneración de tales normas constitucionales se profundiza si tenemos en cuenta que el art. 4 establece además que la adhesión a la que se invita “importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a los establecido en los arts. 1, 2 y 3 del presente y en el apartado 1 del art. 46 de la Ley 24557, así como la debida adecuación de la normativa local que resulta necesaria” y, asimismo, que en el art. 3, párrafo segundo, se dispone que será la Superintendencia de Riesgos del Trabajo la que dictará las normas de procedimiento de actuación ante las comisiones médicas jurisdiccionales y la Comisión Médica Central. La requerida adhesión importaría entonces también la cesión total y absoluta de la competencia para legislar en un organismo administrativo nacional como lo es la Superintendencia de Riesgos de Trabajo.

C) “Obregón, Francisco c/ Liberty ART”, 17 de Abril de 2012

Por último, como tercera alternativa, el precedente “Obregón” conserva su dureza intacta, ya que no ha sido tratado en los considerandos del proyecto transformado en ley, ni tampoco en la Resolución reglamentaria, en cuanto en dicho caso, el máximo tribunal de la Nación sostuvo enfáticamente: “Que la solución del litigio en los términos indicados importó, asimismo, una inequívoca desatención de la doctrina constitucional afirmada por esta Corte en “Castillo, Ángel Santos c/ Cerámica Alberdi S.A.”. En efecto, si bien ese precedente no se pronunció sobre la validez intrínseca del varias veces mentado trámite, fue del todo explícito en cuanto a que la habilitación de los estrados provinciales a que su aplicación dé lugar no puede quedar condicionada o supeditada al previo cumplimiento de una vía administrativa ante “organismos de orden federal”, como lo son las comisiones médicas previstas en los arts. 21 y 22 de la LRT (Castillo, cit., pág. 3620). El hecho de que las Legislaturas Provinciales eventualmente cedan su competencia provincial en el trámite administrativo no hace variar la naturaleza del derecho, ni menos aún que las Comisiones Médicas continúen siendo “organismos federales”, por lo que el carácter obligatorio de su tránsito y excluyente de toda otra intervención, sigue sin dar respuesta al aspecto marcado por la Corte Nacional de que la habilitación de los estrados provinciales no podía quedar sujeta al cumplimiento de un trámite previo ante un organismo federal. Dicho reproche del máximo tribunal nacional, a pesar de que la Corte dijo que fue lo suficientemente explícito al tratar el tema, fue absolutamente ignorado por los legisladores de la ley 23.748.

El punto medular es que la Corte Suprema de la Nación ha tenido oportunidad de señalar en los autos “Obregón” que, aun cuando en autos “Castillo” no se haya pronunciado en forma expresa “sobre la validez intrínseca del varias veces mentado trámite”, el Tribunal “fue del todo explícito en cuanto a que la habilitación de los estrados provinciales a que su aplicación de lugar no puede quedar condicionada o supeditada al previo cumplimiento de una vía administrativa ante ‘organismos de orden federal’, como lo son las comisiones médicas previstas en los arts. 21 y 22 de la LRT”. Adviértase que en el precedente “Castillo” el Máximo Tribunal había sido contundente al remarcar que “las comisiones mencionadas son ‘organismos de orden federal’”.

La doctrina emanada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos “Obregón” dispone que “la habilitación de los estrados provinciales a que la aplicación de la LRT de lugar no puede quedar condicionada o supeditada al previo cumplimiento de una vía administrativa ante ‘organismos de orden federal’ como son las comisiones médicas”. Por ende resulta inconstitucional exigir al trabajador que transite tal instancia, como paso previo al reclamo por ante el juez natural.

Lógicamente que en todos estos supuestos se deberá impetrar el necesario planteo de inconstitucionalidad para obtener la posibilidad de habilitación judicial sin haber realizado tal trámite que se denuncia como previo y obligatorio.

Para así decidirlo no solo tuvo en cuenta las razones expuestas en “Castillo” –a las que remite, sino que incorporó un argumento nuevo: imponer a la víctima el paso por una vía administrativa previa significaba retrasar injustificadamente el acceso a la jurisdicción civil. Se trata de una inconstitucionalidad absoluta aplicable a todos los casos con carácter general, ya que, dada su materia, no resulta pensable que las Comisiones medicas sean constitucionales a veces sí y a veces no, según las singularidades de cada caso. Tratándose de un vicio de incompetencia ratione materiae, afecta además al orden público, ya que no está disponible para las partes apartarse consensualmente de las asignaciones jurisdiccionales de la Constitución. La imparcialidad no está asegurada, o en duda, pues las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, que son sociedades comerciales con fines lucrativos, financian dichos organismos (art. 37 y 50 de la LRT, este último, modificatorio del art. 51 de la Ley 24.241). El objetivo no es razonable, pues aumenta los costos del Estado y los damnificados no encuentran protección jurídica, ni los casos se resuelven a la brevedad; y no hay un control judicial amplio y suficiente.

  1.  Fundamentos adicionales que avalan la postura de la inconstitucionalidad de la instancia administrativa ante las Comisiones Medicas

La voraz ley Nº 27.348 pretende suprimir los derechos de los trabajadores reconocidos por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, el principio protectorio que éste enuncia y los principios de reparación integral, de irrenunciabilidad, de progresividad, de aplicación de la norma más favorable, de no regresión normativa, de solidaridad, de universalidad, de integridad, de igualdad, de justicia social, de propiedad y de igualdad ante la ley. La “prohibición” de acudir a los estrados judiciales deviene conculcatoria de los artículos 18 y concordantes de la Constitución Nacional, del Bloque Normativo Constitucional, de los artículos 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, del artículo 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de los artículos XXVI y XXVII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, del artículo 8.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos y del artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos

Resulta elocuente que los médicos que integran las comisiones médicas no reúnen la idoneidad técnica para ser calificados de jueces competentes, en los términos del art. 8 de la CADH que, constituye una norma que debe ser respetada y cumplida no sólo en los judiciales, sino también en los procedimientos administrativos (conforme. Art. 75, inc. 22 de la CN).

Además, estos funcionarios integrantes de las Comisiones Médicas no gozan de estabilidad propia e independencia, como los integrantes del poder judicial. A diferencia de los miembros de otros órganos administrativos, con facultades jurisdiccionales, los galenos de Comisiones Médicas están sujetos al despido libre con pago de indemnización en caso de rebelarse a las instrucciones de su empleador: la SRT. Pese a su condición evidente de empleados públicos algunos con mucha antigüedad no gozan de estabilidad que el artículo 14 bis reconoce a los agentes públicos, conspirando contra su independencia e imparcialidad.[4]

Como señala la Corte Interamericana, siguiendo en este punto a la Corte Europea, el tribunal también debe ser imparcial desde un punto de vista objetivo, es decir, debe ofrecer garantías suficientes para que no haya duda legítima al respecto. En el tópico que nos ocupa, los gastos que demande el funcionamiento de las comisiones médicas son financiados en un porcentaje por las aseguradoras de riesgos del trabajo; es decir, los médicos que deben resolver cuestiones jurídicas derivadas de los accidentes y enfermedades del trabajo en procesos administrativos en los cuales son parte aquellas entidades privadas son retribuidos con los fondos que parcialmente aportan estas últimas. En este marco, la dependencia económica precitada constituye un dato insoslayable que puede hacer nacer objetivamente a los trabajadores y derechohabientes que transitan este peculiar procedimiento temores legítimos de que los profesionales integrantes de las comisiones médicas no abordarán los casos con la imparcialidad exigida por la garantía pertinente, lo que conlleva -por este nuevo motivo- la descalificación constitucional del sistema”.

En tercer lugar, tampoco se verifica en la finalidad explícita de la ley (reducir la “proliferación de litigios individuales” que pondrían en riesgo la finalidad del sistema) la existencia de un motivo razonablemente justificado para que el legislador pretenda delegar en tales comisiones el aludido poder jurisdiccional, sustrayendo a los trabajadores de sus jueces naturales, máxime cuando ninguna puede albergar acerca de la inconstitucionalidad de la exigencia que se pretende instrumentar (instancia administrativa previa y obligatoria ante organismos de carácter federal), luego de la contundencia de la Corte Suprema en la causa “Obregón”.

Debe añadirse el ya mencionado efecto suspensivo del recurso, que dilata el cobro del crédito alimentario del trabajador incapacitado, lo que importa una inadmisible regresión respecto del régimen anterior, por cuanto en la mayoría de los supuestos en que la ART apele el decisorio, aquél deberá esperar la resolución definitiva de la cuestión por un lapso que -sabemos- puede demorar años. Uno de los componentes principales del acceso a la Justicia es el ingreso directo a un tribunal competente, mediante un recurso efectivo y rápido y el derecho a ser prontamente oído por dicho tribunal, independiente e imparcial (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica).

Dichos recursos procederán en relación, y las características de dicha modalidad son que no existe la posibilidad de alegar hechos nuevos ni producir pruebas, y que se sustanciarán en los tribunales sobre la base de las cuestiones ya articuladas ante las comisiones médicas. Mientras que efecto suspensivo, impide la ejecución de la resolución impugnada. En cambio, el efecto devolutivo, implica que no se suspenda la ejecución.

También hay voces relevantes del mundo académico como Mario Ackerman que en su obra, pone seriamente en duda la constitucionalidad de la reforma de la Ley 27348 cuando expresa textualmente: “Bien entendido, que tal como quedó diseñado el procedimiento así como el patrocinio letrado no alcanza para cumplir con la garantía constitucional del debido proceso, la eventual adhesión de las provincias no va a corregir las limitaciones para el acceso a la justicia ni atenúa los reproches que merece el otorgamiento de desmesuradas facultades de carácter jurisdiccional a las comisiones médicas. En estos términos, es difícil imaginar los argumentos que puedan salvar a las reglas de la Ley 27348 y de su reglamentación aprobada por la Resolución SRT 298/2017 del reproche de inconstitucionalidad”.[5]

  1. Opinión personal del autor

Sin duda que, por la posición predominante que ocupa la protección de los trabajadores en el orden de prelación normativa, por ser un sujeto de preferente tutela, protegido por el artículo 14bis y el 75 inc. 22 (Primero en el marco del constitucionalismo social -1957-, y luego por el constitucionalismo de los Derechos Humanos Fundamentales -1994-), y por su materia, la resolución de sus conflictos no podría ser competencia de tribunales administrativos, y mucho menos de carácter obligatorio.

Media con esta nueva ley un desplazamiento del derecho de fondo constitucional (juez natural art. 18 CN y artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos), por una norma de forma, de niveles inferiores, es decir la Ley 27348.

Estaría en condiciones de advertir que el procedimiento administrativo obligatorio ante las Comisiones Médicas es un intento de tornar el sistema judicialista en uno de agencias, vulnerando el principio de división de poderes y, solo se estaría protegiendo a la parte más fuerte del vínculo entre privados, evadiendo la jerarquía sostenida por el Paradigma Normativo de los Derechos Humanos Fundamentales.

Esto, no es ni más ni menos que una vulneración al acceso a la justicia -debido proceso-, y la garantía del juez natural que asegure “independencia e imparcialidad”.

Lo que remite, automáticamente al artículo 18 de nuestra Carta Magna: “Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa”.

Dentro de dichos principios, se encuentra aquel que refiere a una desigualdad de base que afecta a las relaciones laborales: el principio in dubio pro operario. Que es vital, no solo en la invocación de los derechos de fondo de los trabajadores, sino, aún más, en la cuestión adjetiva, especialmente en un proceso donde se reclame la efectividad de aquellos derechos (artículo 9 LCT).

En diversas problemáticas de interpretación jurídica, considero central seguir el camino que recorre el dinero para establecer ciertos vínculos. En este caso encuentro que la dependencia del órgano administrativo con una de las partes de la controversia es total y, tiñe de parcialidad la decisión de los “jueces médicos”.

En consecuencia, se trata de un esquema violatorio del derecho de defensa en juicio con un juez independiente, que es el único que “conoce el derecho”, encargado obligatoriamente del control de constitucionalidad y no vinculado por decisiones de otros organismos.

Ya alertaba acerca de los peligros de una falta de independencia, Nicolás Maquiavelo, cuando en “El príncipe”, vislumbraba como organización más perfecta y más estable, la republica mixta, que sintetiza elementos de monarquía, aristocracia y democracia. Es que había advertido el conocido florentino, ya en 1513, que un poder popular con cabeza visible y elegida, debía ver frenados esos poderes por los ciudadanos mayores preparados en la búsqueda del amor a la patria y a la libertad.[6]

En suma, de nuestros tres poderes del Estado Argentino se concluye una imprescindible independencia de cada uno con respecto a los otros dos.

Por otra parte, cada poder, tanto el Ejecutivo como el Legislativo y el Judicial, poseen a ese fin una esfera propia que les indica cual es su territorio y cual no. Por ello es imprescindible la existencia del control de constitucionalidad a cargo de los jueces, que funciona como una defensa al sistema frente a las posibles violaciones que pueden afectarlo

  1. Conclusión

Claramente, la independencia del ejercicio de la función jurisdiccional y del Poder Judicial como “poder“, constituye un “deber” funcional del Juez y un “derecho” a la jurisdicción de todo justiciable, siendo semántica toda argumentación sobre la independencia o imparcialidad que se quiera atribuir a las Comisiones Médicas Jurisdiccionales o a la Comisión Médica Central, en detrimento de la jurisdicción local y violando con ello la voluntad del poder constituyente (arts. 1°; 5°; 109 y 121° C.N.).

Las funciones atribuidas a las “comisiones médicas“, las llevan a emitir un acto de claro contenido jurisdiccional y eso es, lo que prohíbe la Constitución Nacional (art. 109°), por tratarse de una función exclusiva e indelegable del Poder Judicial (arts.5°, 116° Y 75 inc. 12 de la Constitución Nacional).

Estas prohibiciones son normas constitucionales operativas, imperativas y de orden público, sobre las cuales no pueden avanzar los poderes constituidos mediante la sanción de normas de inferior jerarquía que atribuyan competencias que no corresponden al Poder Ejecutivo.

En la instancia administrativa previa, obligatoria y excluyente, no se cumplen las garantías constitucionales del debido proceso y derecho de defensa

En suma, la delegación de facultades jurisdiccionales a organismos federales como son las comisiones médicas no reúne las condiciones para ser considerada constitucionalmente válida estrictamente establecidas por el Máximo Tribunal de la Nación en la causa “Ángel Estrada”, ni asegura la plena operatividad de la tutela judicial efectiva y la garantía de defensa, con grave afectación del art. 14 bis de la CN que prescribe al legislador que “el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes”.

La referida ley cercena el derecho de propiedad, el de acceso a la justicia, el de debido proceso, el de juez natural y el de seguridad social de los trabajadores afectados por una enfermedad o un accidente laboral, así como el derecho de propiedad y el de trabajar de los profesionales abogados.


Notas

[1] “Análisis y Crítica de la Ley 27.348 y Su Reglamentación y del DNU 54/2017”. Artículo publicado por el Dr. Horacio Schick, en la Revista Trabajo y Seguridad Social NRO 31 Editorial El Derecho, mes de Marzo de 2017

[2]. “Manual de Riesgos del Trabajo”, Capitulo VII. Pág. 92 y 93. Editorial: Abeledo Perrot, segunda edición. Autor: Julián Arturo de Diego

[3] “Manual de Riesgos del Trabajo”, Capitulo VII. Pág. 92 y 93. Editorial: Abeledo Perrot, segunda edición. Autor: Julián Arturo de Diego

[4] “El artículo 1 de la Ley 27348 no cumple los requisitos de constitucionalidad previstos en el fallo ‘Ángel Estrada’ de la Corte Suprema”, publicado en Revista de Derecho Laboral online. Autor: Horacio Schick, 09/03/2018.

[5] Ackerman, Mario, Ley de Riesgos del Trabajo, Comentada y Concordada. Actualizada con Ley 27348 y Resolución SRT 298/2017, Rubinzal-Culzoni, p. 496.

[6] “Es inconstitucional la ley sobre riesgos del trabajo”. Autor: Estela M. Ferreiros. Ediciones La Rocca, Pág. 66.


Referencias del autor:

Juan Pablo Decurgez. Abogado egresado de la Universidad de Buenos Aires (2014). Tesina calificada con sobresaliente del “Posgrado en Asesoramiento legal de empresas” (UBA). 2018